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论“无政府状态”下国际法之遵守

  [内容提要]国际社会缺乏统一的立法、行政机关和具有集中管辖权力的司法机构。在这种“无政府状态”下,国际法的遵守、实施成为国际关系中最为复杂的问题之一,学界历采取回避的态度。但依靠强制力推行法律的观点也日益受到法理学界的质疑。从利益分析的新基点出发,法律实质上是社会分配、平衡和调整利益的工具,法律之所以得到遵守,除了一定意义的强制这一外在措施外,更重要的是其调整、规范具有切合人们利益要求的价值取向。国际法本身是利益协调的产物,是各种利益的外在抽象,这是国际法能够超越秩序缺陷(当然也具有一定的外在拘束力)事实上得到遵守的根本原因。
  [关键词]“无政府状态” 国际法 遵守 利益分析
 
  “由于与国内法相比,国际法缺乏强制执行力,如何促使国家遵守国际法的问题成为了国际关系中最为复杂的问题之一。”这一断言表明国际法的遵守、执行仍是国际社会的“老大难”问题。至于“强制力”标准,长期以来,国际法的研究有一个基本定式,就是将国际法问题与国内法进行横向对比。例如,19世纪的英国法学家奥斯汀从国内法出发,认为真正的法律是主权者发布的“命令”,并且主权者拥有强制执行其命令的权力,而作为“各国间普遍流行的意见和情绪”的国际法并非如此,因而不是法律,只能是一种“实在道德”(positive morality)。实际上,法律的遵守也并不仅仅是“强制力”的产物。在任何一个民主社会,如果出现一部倒行逆施的法律,并且依靠强制力去推行,也是决不能成功的。因此,强制力只是促进法律遵守的一种“后置”方式,将“强制力”作为法律遵守的惟一或主要标准显然与现实不符,事实上许多人行为处事甚至并不知道相关法律的存在。在国家“分权”、缺乏强制的国际社会,国际法的遵守更是如此。当然,另一方面国际法也具有相对独立性,即具有一定的法律拘束力,然而这种拘束最终也是为了保障大多数成员的利益。
  
  一、国际社会的“分权”结构对国际法遵守的影响
  
  众所周知,国际社会是一种国家主权的“无政府状态”,这与国内社会有很大不同。国内社会有共同的中央政府,有统一的宪政秩序和立法、行政、司法机关,其权威能借助这些机构和服从的信念自上而下传递。国际社会则是主权平等的社会。“平等者之间-无管辖权”。主权国家既相互平等,又彼此独立,国家之上没有一个至上权威。因此,国内社会是一个基于统治权的“集权”体制,而国际社会是一个基于国家相互协作的“分权”体制。
  1、国际社会的“分权”体制。国际社会的“分权”体制表现在“纵”、“横”两个层面:纵的方面,国家之上没有中央政府,国家之间欠缺强有效的约束机制,而国家之下国际法的效力无法直接到达;横的方面,就“国际立法”而言,现行国家间还没有一个统一的立法机关。联合国国际法委员会的功能主要是促进国际法的“编纂与逐步发展”,安理会也主要是对有关“和平与安全”的问题作出决定,实质上是一个执行机关。许多国际法律的制定需要举行联合国大会或召开专门的外交会议来进行。在“国际执法”方面,虽然安理会具有某种执行性质,但其功能局限在有关“和平与安全”方面,而且“大国一致”的原则常使其忙于协调,而失于无效。在很大程度上,国际法的实施主要还是依靠国家自身。在“国际司法”方面,国际法院缺乏对案件的强制管辖权,国际刑事法院的功能仅限于“补充”性质,即使世贸组织争端解决机构已补缺漏,拥有强制管辖权,但判决之前需经当事方磋商,判决之后需其“自力救济”。因此,许多国际争端往往不是依靠国际司法机构解决,而是主要通过外交途径来进行,国际司法更多意义上只是一个备用的“后盾”。
  如此分权体制反映出,国际法实际上仍是一个国家“自治”与“同意”的体制。没有国家的明示或默示“同意”,国际条约和国际习惯难以达成;没有国家的“自治”,已形成的国际法难以达于国内而发生效力。一句话,国家仍是国际社会的主要行为体,国际法仍主要是“调整国家之间的法”。国家既是国际法的制定者,也是国际法的解释者和执行者。国际法的这种“无政府”结构使其效力由于利益的争斗而处于不很确定的状态,国际法比之国内法还只是一种“弱法”。
  2、国际社会的“多权威”状态。从国际法的发展背景来看,晚近全球化的进展、多元化的治理,还使国际社会进入所谓“新的中世纪时代”。本来,1648年以民族国家为中心的威斯特伐里亚体系结束了欧洲的中世纪状态,但正如中世纪宗教普世主义和世俗普世主义的对立一样,全球化时代存在着民族国家体系和跨国市场经济相竞争的二元普世主义,这使历史的发展又螺旋式地“回到未来”,即进入“新的中世纪时代”。也正如中世纪权威既来自教皇、主教、教会,也来自皇帝、国王、贵族、行会一样,国家不再大权独揽,其让出的权力失散于各种政府间组织、超国家组织、跨国非政府组织、跨国宗教组织及跨国公司之间,从而出现所谓“权威重叠”的社会。这种分权体制与权威重叠加剧了国际法的“不成体系”,使国际法的遵守似乎难以可能。
  然而,现实社会如此的丰富和复杂,使得国际法虽然存在这样或那样的缺陷与不足,但其遵守与运行却依然如故。诚如美国著名的国际法专家路易斯·亨金所言,国际体系没有政府,也无政府体制,但是,根据某种法律制度而与政府有关的功能却是存在的。“在此,没有立法者,却照样立法;在此,没有行政机构,法律也不是通常地那样实施,但通常是得到遵守;在此,不存在具有完全强制管辖的法院,但是,争端得以解决,法律在程序中也得到发展。”
  显然,国际社会的分权结构肯定影响了国际法的运行,而国际法事实上之所以得以遵守,需要更多地从其社会根源、共同利益等方面寻找原因。
  
  二、国际法事实上得以遵守的内在原因:利益需求
  
  从法社会学的角度看,任何动物都具有功利的一面,即存在趋利避弊、趋乐避害的天性。人类要生存、发展、繁衍,除了要与自然进行搏斗以谋取“绝对收益”外,还须在社会内部进行博弈以争取“相对收益”。利益成为各种社会现象的逻辑起点和终点,法律只是利益的外在抽象。  (一)国际法本身是利益协调的产物
  从法的功能看,法律是社会分配、平衡和调整利益的工具。法律之所以形成,离不开对利益的协调。国内社会由于利益的竞争,需要国内法律进行调整。利益跨越国界,出现国际利益竞争,则需要国际法进行界定。一般认为,竞争与合作是国际关系中的两种常态。而竞争无非是为利益而竞争(包括政治、经济、军事利益等),合作也无非是为了更好地竞争利益。
  国际法已有的发展证明了其利益取向。广义地说。哥伦布发现新大陆后,全球化态势开始了。实际上,全球化首先是经济利益的全球化,“大工业建立了由美洲的发现所准备好的世界市场。世界市场使商业、航海业和陆路交通得到了巨大的发展”。全球化不仅带来了全球性的殖民扩张、商贸往来,更重要的是带来了思想嬗变、利益冲突。“三十年战争”后建立的威斯特伐里亚体系,在划分边界、明确主权的基础上,着意强调了利益的“势力均衡”政策,从而形成了反映当时利益格局的《威斯特伐里亚条约》,开创了通过会议调整利益、制定一般国际法的先例,《威斯特伐里亚条约》由此成为国际法上第一个确认权益的宪法性文件。。近代国际法开始随殖民利益涌向全球。
  现代国际法最普遍、最权威的法律渊源《联合国宪章》也是二战结束后各国实力与利益对比的反映。宪章不仅规定“维持国际和平及安全”、“各会员国主权平等”、“以和平方法解决国际争端”以及不干涉“本质上属于任何国家国内管辖之事件”以维护国权,体现国家利益,而且规定“重申基本人权,人格尊严与价值,以及男女与大小各国平等权利之信念”,“促成国际合作,以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题,且不分种族、性别、语言或宗教,增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”,并成立专门的经济与社会理事会来追求人权,保障个人及社会权益。《联合国宪章》因此成为某种“和平宪章”、“权利宪章”。利益(和平是最大的利益)的概念也因权利的提出而有了进一步深化。
  晚近国际关系理论中“新自由主义”有关国际制度研究的博弈论认为,国际制度的形成是各国政府在国际和国内两大层面利益“双层博弈”的结果。国家在国际关系中的利益不是“外生”或“给定”的,而是国内社会个人、团体之间的利益互动推动了国家在国际关系中利益和偏好的形成,从而最终决定国家对国家制度创制、维持和变迁的立场与政策。而在国际社会中,共同利益无疑成了创建国际制度的驱动力量。在国际竞争中,虽然“合作博弈”(典型如“捕鹿游戏”模式)之外存在着“非合作博弈”(典型如“囚徒困境”模式),并且在复杂的协调型模式中,由于存在如何在博弈各方之间分配利益的问题,往往使得合作性的解决方案很难达成,但由于各方都认为有协议总比没协议好(至少能确立评判标准、行为预期,以便更好地保障利益),因此博弈者总是力图“求同存异”,协力达成有关合作协议,从而避免出现所谓利益的“零和”结局。
  实际上,国际法渊源无论条约或习惯都是各国同意的结果,反映了国家间的协调意志。国家间之所以要协调,无非是利益扩展、冲突的结果。1982年的《联合国海洋法公约》是广大发展中国家推动、创设国际海洋新秩序的重要成果,但美国、西德、英国和法国等海洋大国认为《公约》有关深海采矿的规定没有满足其利益要求,不仅拒绝签署《海洋法公约》,而且在该公约开放签署之前私下里订立了一个关于深海多金属结核临时安排的协议,即所谓“小条约”。后经长期斗争、反复磨合,双方才最终在利益平衡的基础上于1994年达成妥协。这是所谓相对较“硬”的法,而在国家利益还没有充分发展的领域,国际法往往发展成为所谓的软法或导向性宣示,如环境条约、外空秩序有关宣言等。事实上,现今国际社会的利益是处于“分层”状态的,不仅有个人利益、国家利益,还有国与国之间的利益,甚至全人类的共同利益,反映到国际法上,即出现所谓强行法、“对一切”义务、相互义务以及最近发展的“保护的责任”等法规、规范。国际法院在“西南非洲案”。等审判实践中表明,要成为国际法院的适格当事者,必须“对其请求的事项拥有法律权利或利益”,即成为有关利害关系方。《国际法院规约》第62条第l款就规定,“某一国家(即第三方)如认为某案件之判决可影响属于该国具有法律性质之利益时,得向法院申请参加。”而没有利害关系是不能参加诉讼的。显然,法律与利益实际上互为表里,如影相随。国际法最终是各种利益冲突、协调的产物,也是平衡、处理各种利益纠纷的工具。

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