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浅谈中国行政诉讼制度发展的新路向

中国行政诉讼制度发展的新路向,亟需通过行政诉讼制度的变革,进一步保障私人的合法权益,维护国家的法制统一。

我国《行政诉讼法》实施二十余年来,对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使行政职权,发挥了巨大作用,成为我国法治国家建设和政治文明发展的重要标志。但我国行政诉讼制度的运行也存在诸多窒碍难通之处,行政案件“立案难、判决难、执行难”较为普遍,行政诉讼的受案范围和审查强度均存在很大的局限,严重制约了行政诉讼功能的发挥。独立、公正、高效的行政审判被视作法治国家的“支柱”或“基石”,亟需通过行政诉讼制度的变革,进一步保障私人的合法权益,维护国家的法制统一。

一、设立行政法院,切实保证行政审判的独立公正

我国行政诉讼制度运行中的最大问题,是行政审判不独立,尤其是相对于地方政府的不独立。审判不独立导致审判不公正,私人的合法权益得不到有效救济,人民群众对行政审判失去信心,“信访不信法”,有纠纷不是去找法院,而是通过法外渠道解决。要保证行政审判的独立性,必须使行政审判机构摆脱地方政府的控制,实现司法权的去地方化和去行政化。要达到这一目标,有两个路径:一个是将行政审判的独立性问题和其他审判领域的独立性问题统筹解决;另一个是行政审判单兵突进,做司法改革的突破口和先锋,具体方案是设立行政法院,将行政审判与民事审判、刑事审判相剥离,率先实现行政审判的国家化和去行政化。[1]本文赞成第二种方案,理由如下:

其一,与民事审判和刑事审判相比,行政审判对司法独立的要求更显迫切。行政审判作为司法机关对行政机关的权力加以监督和制约的一种制度,如果作为监督者的司法机关不独立,特别是相对于被监督者的行政机关不独立,则其实效性必然难有保障。实际上在造成目前行政审判难的诸多因素中,由于司法不独立而造成的司法不公正是最核心也是最为棘手的一环。在一定意义上可以说,如果行政审判的独立公正问题不能得到解决,《行政诉讼法》实施中的诸多难题就是无解的,《行政诉讼法》的修改在一定程度上也可以视作立法资源的浪费。而如果能够建构起独立公正的行政审判体制,行政诉讼制度中的很多问题都可以通过司法审判实践加以解决。应当指出的是,为解决行政审判独立性和公正性的问题,最高人民法院于2008 年通过了《关于行政诉讼管辖若干问题的规定》,规定被告是县级以上人民政府的行政案件,由中级人民法院管辖。这一规定有助于解决基层人民法院在受理行政案件中受地方政府干预的问题,但并没有办法解决中院受市级以上人民政府干预的问题,其作用有限。

其二,行政审判的功能不仅在于保障公民的权利,对于法秩序的维持也具有重要意义。我国现在中央政府对地方政府的监督,主要依赖于人事控制,人治色彩浓厚。通过设立直属中央的统一的行政法院系统,有利于保障国家法制的统一,尤其是在环境保护、劳工保护标准和反行政性限制竞争等领域中中央立法的统一实施。行政审判也与社会的和谐稳定关系密切,近年来群体性事件时有发生,其根源大多在于政府不能依法行政导致“官民矛盾”激化。独立公正、权威高效的行政法院系统的建立,有利于有效地疏导民怨、解决纠纷。

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