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浅谈我国环境保护法的立法模式

浅谈我国环境保护法的立法模式

关键词: 环境保护法;立法模式;综合立法模式

内容提要: 受传统立法模式的影响,我国的环境保护立法采单一立法模式。而结合我国环境保护与管理的理论和实践,采取综合立法模式将是我国环境保护立法的最佳选择。

一、环境保护立法模式概要

立法模式是指一国立法所采取的方法、结构、体例及形态。环境保护法的立法模式则是指在环境保护立法的决策和制定过程中,立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称。

总体而言,环境保护法的立法模式主要分为环境保护立法的目标模式和环境保护立法的法体模式。

环境保护立法的目标模式决定着环境保护法的指导思想和调整对象。明确环境保护立法的目标模式,有利于确定环境保护法的任务和目的。从目前环境保护与管理的理论和实践来看,环境保护立法的目标模式主要体现在以下立法理念和立法原则上,即:运用综合生态系统方法进行管理,发挥各自然生态系统及人工生态系统的整体功能;改善生产工艺和技术,促进区域循环经济发展;综合协调人的利益与生态系统自身的自然利益,促进经济和社会的和谐、持续发展。

环境保护立法的法体模式主要是指各种不同层级的环境保护法以何种形态作为表现方式。大体来说,环境保护立法的法体模式可分为三种类型:(一)统一基本立法模式,即一国制定一部统一的环境保护基本法对各种环境保护和管理活动进行调整。如1969年美国制定的《国家环境政策法》,1973年罗马尼亚制定的《环境保护法》,1995年2月俄罗斯联邦杜马通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》等都属于各国的环境保护基本法;(二)单行法律法规模式,即指通过分别制定单独的环境保护法律、法规对表现为各环境要素和环境组分的环境进行保护和管理的活动进行调整,如瑞典的《水系保护法》,英国的《土地排水法》,甘肃省于2003年通过的《甘肃省湿地保护条例》等法律、法规的制定即属该立法模式;(三)混合立法模式。该立法模式具体是指根据各个国家和地区湿地保护的特点,采用统一基本立法模式和单行法律法规模式相结合的方式进行湿地保护立法的模式。混合立法模式是现代各国环境保护立法最为多见的立法模式。自上个世纪六、七十年代以来,世界范围内许多国家曾先后开始采用该立法模式,将其运用于环境保护立法之中。如美国、日本、英国、俄罗斯等国曾先后制定了关于环境保护的基本法律,也制定了针对各环境要素的保护和利用以及具体环境污染防治等方面的法律。

除单独采用目标模式和法体模式进行立法之外,综合运用目标模式和法体模式相结合的立法模式,即环境保护的综合立法模式也是现代许多国家所采用的环境保护立法模式,这主要是由环境保护法所保护的生态系统所具有的结构和功能的完整性、体系性等特点决定的,如荷兰、德国、美国等国在其环境保护立法中都采用这种立法模式。

二、我国环境保护法的立法模式选择--综合立法模式

目前,综合生态系统方法 [1] [1]已经成为指导包括我国环境法在内的全球“第二代环境法”发展的重要理念和方法。结合综合生态系统方法的综合性 [1] [1]、公益性、灵活性等特点和已经取得的成功经验,我国环境保护立法应采取综合立法模式。具体而言,综合立法模式至少包括以下内容:

(一)目标模式和法体模式的综合

目标模式通常表现为一定历史阶段国家、社会对相关立法的宗旨、任务、目的的总体认识和态度,彰显着时间向度的立法特点,因而体现出一国立法理念的更新和法律的动态发展情况;法体模式则是指国家在既定的立法体制下创制的各法律形态,反映着空间向度的立法形式特点,因而具有相对静止性。因此,立法应当综合体现时间向度和空间向度的动态变化特征,以适时、适地地调整特定社会关系,尤其对于理念正在不断更新,区域特征非常明显的环境保护法来说,其立法更应体现目标模式和法体模式相结合的综合立法模式。因而,目标模式和法体模式的综合是当下我国环境保护立法模式最为重要的内容和特征。

根据对立法目标模式的一般理解,环境保护立法的目标模式决定着该立法的指导思想和调整对象。明确我国环境保护立法的目标模式,有利于确定立法任务和目的。当下,在我国环境保护中,确立综合生态系统管理的理念有着重要的理论基础、制度基础、社会基础和实践基础。具体而言,现代自然科学和人文社会科学的深入、综合发展为我国生态环境保护确立综合生态系统管理的理念提供了重要的理论基础;我国生态环境保护中的现有管理体制为确立综合生态系统管理的理念提供了制度基础;我国生态环境保护工作的整体性要求是确立综合生态系统管理理念的社会基础;其它国家和地区在综合生态管理理念下的成功立法经验和中国/全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系的国家规划框架(PRC-GEF-OP12-CPE)的第一个项目(简称GEF-OP12),即旨在防治甘、青、新、宁、蒙、陕六省区土地退化能力的合作项目为我国生态环境保护确立综合生态系统管理理念奠定了重要的实践基础。因而,我国环境保护立法的目标模式应当体现在以下立法理念和立法原则,即:运用综合生态系统方法进行管理,发挥各自然生态系统及人工生态系统的整体功能;改善生产工艺和技术,促进区域循环经济发展;综合协调人的利益与生态系统自身的自然利益,促进经济和社会的和谐、持续发展。

对于我国环境保护立法的法体模式,则应当采取混合型模式,即统一基本立法模式和单行法律法规模式相结合的模式,而不宜采用某种单一立法的模式。之所以采取混合型模式,主要由我国环境保护的立法体制和立法特点所决定的。就我国环境保护的立法体制而言,中央立法就环境保护的全局性、一般性要求作出规定。地方立法应在中央立法的框架内,根据具体情况,作出补充规定或执行性规定。其中,对于特殊的生态区域,还有各效力层级的特殊区域生态保护立法。这种“一元二级多层次”的生态保护立法模式遵循了从一般到特殊、从抽象到具体的基本规律,对于整体生态系统、区域生态系统以及各生态要素的单独保护有重要意义。就我国环境保护的立法特点来看,全国各区域的自然生态环境各异。西有荒漠戈壁,南有丘陵水乡。不同的自然生态环境应附之以不同的保护手段。在立法层面,各区域生态系统、生态要素保护法须因地制宜,分别规制。这种需求反映在立法法体模式上,就是一般基本立法和各单行立法相结合,即混合立法。在我国环境保护立法中,法体主要表现为有关我国全国性环境保护的法律、法规,地方性环境保护法规、规章,民族地区有关环境保护的自治条例、单性条例以及特殊“一区一法” [2] [2]。混合立法的法体模式就是指上述法体的相互协调与配合。

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