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论政府质量管理目标模式的转变

内容摘要:政府质量管理在现代意义上的目标模式是顾客导向的服务型模式,其核心是公共管理职能和方式的转型。包括由等级管理转向参与管理、由依人管理转向依法管理、由控制管理转向调节管理、由集权管理转向分权管理、由包揽管理转向服务管理等。

  关键词:政府 质量管理 目标模式
  
  客观地说,当前学术界热衷讨论并在政府积极实践的“新公共管理运动”仍没有完全脱离企业型模式的窠臼,只是随着社会对公共服务质量要求的提高而进一步突出了“顾客导向”、“服务导向”的内容,体现了质量管理与现代公共管理的契合点。可见,政府质量管理在现代意义上的目标模式是顾客导向的服务型模式,其核心是公共管理职能和方式的转型。结合我国公共管理的实际情况,包含以下几个方面的转变:
  
  由等级管理向参与管理转变
  
  我国传统的公共管理体制等级森严,个人的人格权威往往高于其职务权威,“官大一级压死人”的现象比较普遍;上下级之间也存在类似现象。公共管理过程充斥着上行下效、惟命是从、只对人不对事的思维和行为倾向。这一传统造成了我国公共管理无的放矢、盲目指挥、高成本、低效率的现状。社会利益结构分化使利益主体形成强烈的主体意识和利益意识,要求实现公共管理的科学化和高效化,以现代化的决策模式和执行手段为社会提供公共产品服务。这就要求充分发挥政府内部一般人员和低级机关以及社会组织和公众的积极性、主动性和创造性,参与公共决策的制定和执行过程。
  
  由依人管理向依法管理转变
  
  我国传统公共管理体制中与等级观念紧密相联的是人治观念。“官本位”观念和“官大学问大”的观念结合在一起,更强化了这种人治传统。其必然结果是导致公共管理中的经验主义倾向和“人情风”盛行。经验主义扼杀了管理创新,助长了官僚主义;人情风置原则于不顾,混淆了公私界限。人治传统反过来又强化了“官本位”色彩,以致有法不依、执法不严的现象普遍存在,腐败现象日趋严重。市场经济的勃兴和利益结构的分化为法治型行政体制的确立提供了契机,要求政府在保持合理的自律机制的同时,注重发挥以健全法制、依法行政为核心的他律机制的制约作用。
  
  由控制管理向调节管理转变
  
  在计划经济条件下,政府对整个国家的政治、经济和社会等领域实行高度控制,造成公共行为的严重失范。社会主义市场经济要求规范公共管理行为,一方面,应继续强化政府宏观调控职能、计划指导职能和监督协调职能,使其成为公共政策的制定者、监管者,而不是既充当干预者、仲裁者,又是市场的直接参与者;另一方面,公共管理职能应体现更多的公共性,即提供公共产品和服务、提高社会保障和就业水平。政府参与市场的方式,要以市场调节为主,调整公共投资方向,增强公共投资的带动作用。
  
  由集权管理向分权管理转变
  
  计划经济体制在政治上的集中表现就是中央高度集权,公共管理体制中的集权传统主要体现在中央向地方高度集权。在其影响下,我国的公共管理系统不可避免地产生了角色错位、功能失调以及边界模糊等诸多问题,严重束缚了公共管理体制的深入发展。同时,集权性质的公共管理体制也难以充分调动地方的积极性、主动性和创造性,致使资源配置失当,经济发展失序。社会利益结构分化使利益主体与政府之间的关系带有某种自愿契约的性质,地方政府为谋求社会公众的信任和支持,倾向于寻找发展经济与提供服务的最佳结合点。它们在不断增强其公共精神和服务意识的同时,必然要求相应的中央政府在更大程度上的放权、分权。
  
  由包揽管理向服务管理转变
  
  随着国民待遇、贸易自由化与公平竞争等原则的实施,政府通过行政命令垄断经营的市场资源要回归社会重新配置。公共管理的职能主要是掌舵而不是划桨,是整合社会的公共资源以满足社会公众的需要。因此,政府应通过广泛授权和分权的方式,把原先承担的一部分事务交给公民社会,或各种私人部门和社会中介组织以及社区、家庭、学校、志愿者组织等,让他们通过与政府在特定的领域的合作来分担公共管理责任,以建立起对公共事务的多中心治理。
  
  由政治导向向公众导向转变
  
  传统公共管理的政治性突出,存在着只对上级负责,不对下级特别是公众负责的倾向。现代公共管理的理论和实践表明,公众信任是公共管理合法性的本质,也是政府履行公共管理职责的根本。政府应该以公众的需求为导向,并向其提供优质的公共产品和服务。公众满意程度应成为衡量现代公共管理绩效的一个根本依据。基于此,政府应该通过多为公众办实事、办好事,在社会公众中树立良好的形象。
  

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