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走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视(1)
20世纪的最后25年,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家,还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本,都相继掀起了政府改革的浪潮(在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势)。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同,但都具有一个相同或相似的基本取向,这就是以采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:New Public Management)纲领。走向一种“新公共管理”的实践模式,成为当代西方政府改革的最基本趋势。本文将考察当代西方政府改革运动及其“新公共管理”实践模式的形成、内容和特征,并对其成败作出评价。


  一


当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness,即经济、效率和效益)目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说,新公共管理并不是由英国单位发展起来的,而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说,政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家,也有民主共和制国家;既有单一制国家,也有联邦制国家;在政府制度上,既有内阁制政府,也有总统制政府;在市场体制上,既有自由型市场经济,也有政府导向型经济;高举改革旗帜的,既有右翼政党,也有左翼政党。”[2](序 P4)


英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后,英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划,开始这种以注重商业管理技术,引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年,并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组,负责对公共部门的绩效进行调查评估;1983年“财政管理创议”启动,建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革;1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告(全名是《改变政府管理:下一步行动方案》),提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构,提高公共服务的效率。该报告指出:长期以来,缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效,提高工作效率;以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供;白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题,该报告建议把整体的部(委)分解成若干机构,这些机构在主管的部(委)的政策指导下,履行公共服务和有效管理的职责;以管理主义的技术和程序培训职员,并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的,但发展迅速。到1995年,英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征,特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上;而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中,也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验;各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争,尤其是通过公开投标,赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。


美国是现代管理科学的摇篮,“20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”(Bellah语)。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样,有明确的起点和目标,但似乎开始得更早(可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起),并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围,当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法(“最好的实践”)引入公共部门管理领域之中,以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是:(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预;(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性;(3)缺乏追求高效和经济的诱因;(4)会计和管理信息系统不完善;(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后,开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(Reinventing Government Movement),其目标是创造一个少花钱多办事的政府,并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:National Performace Review)的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府》(简称“戈尔报告”);其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。


“戈尔报告”指出:从本世纪30年代到60年代,美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务,这种体制以那时的公司结构为模式,采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解,落实到不同层次的雇员,而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务,这些官僚机构是稳定的,但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客,使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的,还是公共的)已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则:(1)消除繁文缛节,由注重过程的系统转变为注重结果的系统;(2)把顾客放在首位;(3)授权雇员以取得成果;(4)一削到底,并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验,指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。
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