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从新公共管理理论视角看土地行政管理问题(2)

我国现行的土地制度的价值导向往往不是出于土地的资源最优化效益的考虑,而是由各个不同的利益主体之间的博奔形成的,且不论其隐含的种种可能诱发的矛盾,这种博弈最直接的后果就是土地资源的利用率低下和严重的浪费。究其原因,主要是由于中央与地方对土地效益最大化的理解不同,造成两者的行为存在冲突性。我国法律规定,城市土地归国家所有,但是地方政府实际控制了本辖区内的土地。这势必引起土地所有权和控制权的分离,从而产生委托代理问题。在许多情况下,委托人和代理人的目标并不是完全一致的,如在分块的土地管理体制下。作为委托人的中央政府期望土地资源能够得到有效利用,而作为代理^的地方政府,主要目的可能是追求本届政府任期内经济的高速增长、财政收入的快速增加和城市形象的迅速改变。两者目标的差异性导致地方政府可能损害中央政府的利益。委托代理链条越长,土地的产权关系越模糊,代理^的这种动机就越强烈,导致中央为激励地方政府提高土地利用率、加强对土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。

结合新公共管理理论中效益至上的原则,应在我国现行的整个土地行政管理制度安排的框架下,形成对土地资源效益价值的统一认同,这也是我国土地行政管理的最大效益。这种对土地资源效益价值的认同,应该不仅仅停留在当前各地方政府只重视土地出让的经济效益的层面上,还应该将中央政府对土地的社会价值、生态价值的考虑体现出来。这种效益价值观的建立和施行,才是土地行政管理最终的目标。

第二,将市场的元素引入土地行政中。

中国许多土地问题产生的重要原因,都是因为在传统的土地行政理念中,始终保持着一种政府本位的观念。政府享有对土地的一切权力,并且这种权力缺乏监督与制约。而土地的配置本身会在发展中遵循市场规律,违背这一规律,从新公共管理理论视角看土地行政管理必然会产生大量制度失灵的现象。新公共管理强调把市场竞争引入政府管理中

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