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论文:中西方公务员考试录用制度比较
一、引言
建立在不同国情基础上的各国政治制度,反映了各国的政治发展道路。而各国的公务员制度是依据各国的政治制度建立的,中西方国家的公务员制度因中西方的政治制度的不同而存在明显差异。我国是社会主义国家,我国现行的政治制度深深植根于中国土壤,体现了中国社会发展的内在规律和客观要求,符合全国各族人民的根本利益。国家公务员制度是为了使各级政府机关卓有成效地负担组织经济建设和管理国家行政事务的职能,适应建立社会主义市场经济体制和发展生产力的需要。
 
以各国的政治体制为依托,中西方国家对于政府机关的工作人员的素质要求都存在明显差别,因此在其录用制度也相差颇多,本文将以中西方的国情及政治制度为依托,对中西方公务员招考录用的形式、中西方对公务员的素质要求等方面进行对比,总结我国公务员考试录用制度与外国公务员考试录用制度相比的特点,探讨西方公务员考试录用管理制度发展的新动向及对我国公务员考试录用制度改革和发展的启示,简要分析我国公务员招考的现状及今后的发展。
 
二、中西方现行的政治制度概述与比较
(一)中国现行的政治制度与治国方针概述
 建立在不同经济基础上的各国政治制度,反映了各国的政治发展道路,呈现出不同的特点。我国是社会主义国家,我国现行的政治制度深深植根于中国土壤,体现了中国社会发展的内在规律和客观要求,符合全国各族人民的根本利益。坚持和发展中国特色社会主义,必须坚持社会主义政治制度的特点和优势,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供政治和制度保障,而具有中国特色的社会主义政治制度必须包括以下几点内容:
1.人民代表大会制度
 人民代表大会制度是中国的根本政治制度,是中国的政体。《中华人民共和国宪法》规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。1954年召开的第一届全国人民代表大会,标志着人民代表大会制度在中国确立。
    人民代表大会的职权主要有四项:立法、监督、人事任免、重大事项决定。这也是中国人民通过人民代表大会制度行使当家作主权利的主要体现。坚持、完善和发展人民代表大会制度,是中国政治体制改革的重要内容。
2. 多党合作与政治协商制度
中国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。其显著特征是:共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政。各民主党派是与共产党团结合作的亲密友党和参政党,而不是反对党或在野党。中国共产党与各民主党派合作的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。中国共产党和各民主党派均以宪法为根本活动准则,民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。中国宪法规定:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这对于中国公务员制度的建立有重要的影响。
(二)西方国家现行的政治制度与治国方针概述
就政治体制而言,西方国家大都是实行议会民主、多党制和三权分立制度。但在具体的组织方式上不同国家有各自的特点,其中最具代表性的有美国的总统制模式、英国的议会内阁制模式。
1.美国的政治体制
美国的政治体制是一个总统制的国家,其主要特点是:总统候选人由政党推荐产生,总统在全国由全体选民直接投票、间接选举产生,哪一位总统候选人只要获得270张选举人票即当选美国总统。美国总统不由国会选举产生,他不对国会负责,总统作为行政首脑,直接控制着行政机构,并且还是三军总司令。 
美国是一个典型的两党制国家,但它不同于西欧国家的两党制,它不是以意识形态划分的,而是按照区域和利益集团来划分,两党从本质上讲都是代表不同资产阶级利益的政党。总统所在的那个党即为“执政党”,上台组阁行使行政权。美国的国会即众议院、参议院议员一般由政党推荐参选,由全民投票直接选举产生,拥有立法权。 
2.英国政治体制模式的基本特点 
英国的政党政治及政权构成模式在西方较为普遍,如德国、瑞典、加拿大、意大利、日本和西欧大陆的多数发达国家。它们基本上都是属于责任内阁制政体,是典型的议会民主制政体,其基本特点是:一是政党获得权力的主要途径就是赢得议会选举的胜利,即获得下院即众议院议席的多数。议员候选人大都由政党推荐或具有政党背景,多党参加的竞选是体现其所谓民主制度的重要方面,一般都设定了3-5%的门槛票,并实行以多数代表制为主的选举制度,更有利于大党获得多数议席。二是国家的权力体系以内阁为核心,内阁拥有国家的最高行政权力。内阁对议会负责,受议会制约。内阁不仅拥有行政权力,而且具有立法建议权,由执政党所控制的议会多数保证立法的通过。内阁总理或首相有很大的权力,他不仅能够挑选阁员,决定国家大政方针,甚至可以解散议会,宣布提前进行大选。而总统或国王更多的是一种荣誉性职位,并无真正的实权。在这一政体中,国王均为世袭制,总统多为间接选举产生,如由国会议员投票选举产生。总统或国王作为国家元首更多地体现为一种象征性、礼仪性意义,只是在特殊情况下介入政党间的权力调解,平常较为超脱,不承担具体责任。 
(三)中西方国家现行政治制度的比较
政治是在一定的经济基础上,人们围绕着特定利益,借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系。由于中西方国家的经济基础不同,以其为基础建立的政治制度便会存在一定的差异。中西方国家现行的政治制度的不同主要变现在以下几个方面:
1.政党不同
历史表明,政党在政治舞台上都极为活跃,以不同的方式和在不同程度上参与国家政治、经济和社会生活,从功能来看,政党在为特定阶级、阶层和集团的利益而奋斗的过程中,大都具有这样的功能:第一,它是把本阶级群众诸利益达致国家权力机构的桥梁;第二,它是聚集本阶级群众利益于一体的机器;第三,它是培养、选择和向国家决策及权力机构输送本阶级精英的场所和渠道;第四,它是组织、引导其联系的群众参与国家政治生活并发挥重要作用的指挥机关。
一个国家的政党制度由其发展历史、社会经济基础和文化传统等具体国情所决定,而非靠外力和人的主观意志所左右。应该说,凡是能促进社会进步、经济发展、政治稳定、人民幸福的政党制度就是符合国情的政党制度,就是比较成熟的卓然挺立的政党制度。坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这是我国政治制度区别于西方国家政治制度的本质特征,也是坚持和完善我国政治制度必须遵循的基本方针和政治准则。
2.国家结构制度的分类不同
各国的经济基础决定其政治制度,而国家结构制度的不同也是政治制度的体现,按国家结构制度区分,可将中西方国家分为单一制国家和复合制国家。
所谓的单一制国家是指由若干行政区域构成的具有单一主权的国家结构形式。国家有统一的宪法,统一的国籍,统一的国家立法机关和统一的中央政府;对外关系方面,国家整体是单一的国际法主体,各行政单位没有独立的外交权。可分为中央集权和非中央集权两类,而其典型代表国家有中国、英国、法国、意大利、日本等。而复合制国家是指由几个国家或相对独立的政治实体(如共和国、邦或州)组成的联合体。可分联邦制、邦联制、君合国、政合国等,特点:联邦制的特点:联邦制国家设有统一的最高立法机关和行政机关,有统一的宪法、法律和国籍;最高立法机关实现两院制的联邦国家,通常有一个院由联邦单位选派代表组成;中央联邦政府和各邦政府的权力范围都明文规定在联邦宪法中;联邦行使国家的立法、外交、国防、财政、宣战、媾和、缔约等重大国家事务,在国际交往中代表国家;联邦各组成单位设有自己的立法、行政机关,有的有自己的宪法、法律和国籍,并在自己管辖的区域内行使职权,领导下属各级政府;联邦各成员单位不是独立主权国家,没有军队,一般不具有对外国际交往的权力。邦联制的主要特点:邦联不是国家主体,没有统一的最高立法、行政机关。一般情况下,也没有统一的军队、赋税、预算和国籍;邦联各成员国是国际法的主体,各自均有立法、行政、军事、外交、财政等方面的全权。邦联各成员国依据某种协议而成立的协商机关,不具有国家性质;协商机关的决议必须经过成员国的认可才能生效,邦联组织对各成员国没有强制力,也不能直接发号施令;邦联各成员国可以自由退出,各邦让与邦联的权力可以收回。邦联与联邦的主要区别:联邦是一个国家实体,而邦联是国家的联盟,不具备真正的国家的性质,不是一个主权国家。典型代表联邦制国家:美国、澳大利亚、印度、俄罗斯。邦联制国家:欧盟、独联体
中外国家结构制度的主要差异,从历史上来看,我国单一制的国家结构一直是基本的实践形式及发展的主流;我国实行民主集中制原则,较好地保证了上下权力关系的通畅运行;我国的国家结构形式虽然实行单一制,但又具有复合制的某些特征;民族区域自治制度的实行,使中央与地方关系呈现多样化特性;中国共产党的集中统一领导及其制度保障。
 
三、中西方现今公务员考试录用制度比较
(一)中国现行公务员制度与考试录用制度概述
1.中国现行公务员制度
所谓公务员制度,就是指按照宪法、法律的规定和行政法规的要求建立的国家人事管理的规范制度。现代意义上的公务员制度,最初形成于西方资本主义国家,国家公务员制度的出现,是人事行政制度走向现代化的标志。2006年1月1日,正式颁布实施的《中华人民共和国公务员法》,是我国现行公务员制度的法律依据,它标志着我国公务员制度的真正建立。
  中国现行的公务员制度是在改革原来干部人事制度基础上建立的,它既保持着原来干部人事制度中很多优良传统,如坚持任人唯贤的原则和德才兼备的用人标准,坚持为人民服务的宗旨,廉洁奉公,勤政为民等等,同时吸收和突出了市场经济、民主政治中人事管理普遍遵循的原则和基本要求。与改革前的干部人事制度相比,其特点有以下几方面: 
  (1)建立竞争激励机制,坚持公开、平等、竞争、择优。各级政府机关录用人员,都面向社会、公开考试、严格考核,择优录取。所需人员的资格条件和录用的方法程序,都通过新闻媒介向社会公告。凡国家公民,只要符合规定的资格条件,均有平等的权利和同等机会参加竞争,不会因为家庭出身、性别、职业及财产状况等非本人德才素质因素,享受特权或受到歧视;公务员的晋升,坚持德才兼备的标准,注重工作实绩,通过严格考核和有限竞争,择优晋升。 
  (2)建立科学管理体系,明确职责规范,实行严格考核,实行工作责任制。各级行政机关都要以机构改革中所确定的“三定”方案为依据,按照工作性质、难易程度、责任轻重等因素,分门别类地确定各个职位的职责、任务及任职资格条件,制度职位规范。在此基础上,对各个职位上的工作人员实行严格考核,并将考核结果作为工作人员奖惩、职务晋升、增资晋级的依据,做到功过分明,激励公务员勤奋工作。 
  (3)建立新陈代谢机制,实现能进能出、能上能下。一方面通过公开考试录用和交流吸收高素质的人才,另一方面,在健全退休制度的同时,采取多种措施,畅通“出口”;公务员不愿意在机关工作时,可以按法定的要求和程序辞职;政府机关在考核的基础上,可以按规定的条件,对不宜继续在机关工作的人员,予以辞退;部分职务实行聘任制,聘期届满的公务员可以离开机关;此外,还将逐步对各层次职务的最高任职年龄做出限制,保持公务员队伍的年龄形成合理的梯度结构,以增强机关的生机和活力。 
  (4)建立廉政约束机制,保证公务员廉洁奉公。公务员制度把廉政作为公务员行为的重要准则,贯穿在公务员的权利义务、录用、考核、晋升等各项管理之中,同时还建立专门性制度,加以防范和制约。制定严格的纪律,违者将受到惩戒处分;实行回避制度,对有一定亲属关系的公务员在任职和工作上做出一定的限制,防止以权谋私的现象发生。此外,对某些特殊岗位上的公务员还实行定期转换,以减少人际关系的影响,保证公务员依法秉公办事。 
  (5)建立系统的法规体系,实行法制化管理。公务员管理既建立总法——《国家公务员法》(考虑到立法有个过程,颁布了《国家公务员暂行条例》,经过几年实行后,再提请立法机关立法),又要建立与总法相配套的录用、职位分类、考核、培训、职务升降、工资福利、退休等各单项法规,使人员管理的各个环节,都有法可依,并且要求严格依法办事。当公务员的正当权利受到侵害时,可以依法申诉控告;公务员管理的各项法规都向社会公开,接受社会各方面监督。
2.中国现行公务员考试录用制度
 中国公务员考试录用制度有着悠久的历史,从不成熟逐渐走向了完善。现行的《公务员法》是中国公务员录用的依据,它对公务员考试录用的原则、范围、具体要求作了相应的规定。中国公务员待遇的提升及工作稳定性及地位性,使得近年来报考人数不断增多,报考者文化程度呈现高学历化,考试录用制度得以推广。但是也存在着一些不合理之处,如:考试制度缺乏统一性,考试方法和内容缺乏科学性,考试录用过程中存在许多违反原则的行为等,既不利于社会稳定,浪费优秀人才资源,也将导致了社会资源配置失衡。
中国的公务员制度借鉴了西方的文官制度,将“国家工作人员录用考试”改成了“国家公务员录用考试”。各地区各部门根据工作实际又制定下发了相应的实施办法和细则,形成了涵盖笔试、面试、体检、考核、监督等诸多环节的考录法规体系,考试录用国家公务员工作开始步入规范化、制度化轨道。
(二)西方国家现行公务员制度与考试录用制度概述
西方文官制度又称西方公务员制度,资本主义国家由法律、法规、政策规定的有关国家公务人员考试、任用、考核、奖惩、培训、工资、待遇、晋升、调动、离职、退休、职位分类、管理机构和体制等具体内容的总称。它是资本主义国家政治制度的重要组成部分。 
文官概念 ,英文“文官”civil servant,原指英国由国王任命,专职部门发给证书,进行文职工作,并由国王和议会直接发给报酬的文职服务人员,带有封建色彩。英国文官制度建立以后,专指经过公开考试,择优录用,无过失长期任职的国家公务人员。这种国家公务人员,在法国称“公务员”,美国称“政府雇员”。由于英国文官制度在西方国家中建立最早,影响较大,因此,西方国家的公务人员制度都效仿它称文官制度。 
主西方国家一般都通过制定法律确保文官制度的建立和运行。通常有 3种形式:①在文官总法规下,制定各种补充法规、条例和实施细则,如瑞士、法国、联邦德国、日本等。②无文官总法规,直接制定一些单行法规、条例和规定,如英国。③有文官总法规,但随着情况的变化,内容经过多次修改补充,各项单行法规实际上已与总法规并行,如美国文官一般区分为政务官和事务官。政务官是随着政府更迭而进退,以自己所属政党在竞选中的胜败为转移的行政首脑。包括经民选、代议机构选举或经由代议机构同意任命的政府首脑、内阁阁员、部委主要长官及由他们直接委任的官员。政务官掌握着行政机关的决策权和领导权,负有决策、计划、协调、组织、监督等重要行政职责,并以宣传和推行执政党的政策和主张为己任。任职须顾及其政治背景、党派关系、政治主张等因素,不必注意特殊的专业知识和专业能力,实行任期制。事务官是政府的中下级公务人员。他们经过公开考试,择优录用,不受执政党和政府更替的影响,非违法失职,不得任意撤换,受文官制度保护。事务官负责为行政决策机构提供咨询、草拟文件、设计方案、执行决策、管理日常公务等,实际操纵着行政机构的运转。他们需要有从事行政的专业知识和能力。 
文官的录用办法主要是采取考任制,还有选任制,委任制、聘任制等。第二次世界大战后,西方文官制度普遍重视功绩、实效、能力和专业化;强调文官中通才和专才两种标准互补,博专结合;实行低级文官重专才,高级文官重通才的任用方式;还实行试用期考察制度。为防止文官录用中徇私舞弊、弄虚作假等现象发生,还采用了法律保障和技术保障等措施。法律保障有:①在录用方法上堵塞可能的各种不正当的渠道,如美国文官职业道德规则;②在司法上设置特别机构,监督控制择优录用的实施,如法国行政法院、英国考选委员会等都负有此职责,一旦发现不法现象立即给予制裁;③建立个人申诉程序,保障应试人的合法地位。技术保障是为提高考试的信度和效度,保证考试方法和内容在技术处理上客观公正,在考试前进行技术测定等。
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