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药品监督行政执法文书案由

[摘要] 药品监督行政执法文书案由书写缺乏统一标准,导致基层行政执法文书中案由表述存在诸多问题。该文通过阐述案由的概念、功能、表述原则及依据,针对基层药品监督执法文书案由表述中存在的问题作出分析,并提出规范案由书写的相关建议。

  [关键词] 执法文书;药品监督。

  案由,通俗地讲,就是案件发生的来由。规范书写案由是准确定性违法行为的先决条件,科学确定和使用案由,对于正确实施行政处罚,意义重大。但因药监部门组建不久,案由书写缺乏约定俗成的标准,加之现行立法中对案由也未统一规定,导致基层行政执法文书中案由表述存在诸多问题,本文对其作一粗浅分析,供同行交流。

  一、案由的概念、功能、表述原则及依据 现代汉语词典及最高人民法院均将“案由”解释为案件的内容提要。法学理论认为“案由”的概念是指案件的性质,即法律条文所规定的违法行为的名称,是对该种具体违法行为本质特征的高度概括。案由大致可分为单一性、选择性和概括性三种类型,根据行为性质又可分为作为和不作为两大类。案由的社会功能是指它对社会所产生的积极作用,因而其功能是多方面的,归纳起来主要有区分、评价、教育、预防和威慑等五项功能,但从行政处罚的角度来说,区分功能是其最主要的功能。通过案由所传递的信息,人们可以大致可区分合法与违法、此种违法与他种违法的界限。案由表述一般应遵循法定性、准确性、明确性、科学性等基本原则。《药品监督行政执法文书规范》第九条规定案由应当按照“一法两条例”的“法律责任”、“罚则”及国家局行政规章中的规范用语填写,此即案由书写的法定依据[1]。法律条文对案由的描述方式大体有3种,即标题式、定义式和包含式,我国现行药事立法多采用包含式。

  二、案由表述中存在的问题分析

  (一) 案由书写过于简洁,要素缺乏

  1、不当省略致案由表意不明,如“未取得《医疗器械经营企业许可证》经营医疗器械案”,对涉案器械类别未作描述,鉴于经营第一类医疗器械无须许可,因此对该类案件必须标明涉案器械具体管理类别,以免发生歧义;

  2、违法主观过错形式未作表述致使案由不能成立,如“为假药提供运输条件案”。在行政处罚理论及实践中,将相对人主观过错作为归责条件的不多,法律也未作刻意要求,如不知情使用假药仍要承担部分法律责任,通常情况下对其主观过错无须描述。但对于特定违法行为,主观过错却是其构成要件,如本案中,不知情运输假药可不承担任何法律责任,因此案由中“明知为假药”的主观情节不可或缺;

  3、对违法行为客观构成要件表述不全致案由无法成立,如“使用其他医疗机构配制的制剂”,错误在于省却了实施特定行为的具体状况的描述。医疗机构使用其他医疗机构配制的制剂只要经过批准,并未违法,只有未经批准擅自使用才涉嫌违法,因此,“擅自”二字不可省略。

  (二)案由书写过于冗长,重复繁琐

  1、案由书写求全责备,在所有文书中均按照“违法主体+违法行为名称”的模式加以表述,实际上,案由本身并不包括违法主体,更何况除《调查笔录》外,所有执法文书均有“当事人”一栏,如此表述,有重复之嫌;

  2、过于纠缠细枝末节,案由冗长繁琐,如“销售盐酸克林霉素磷酸酯注射液等11种假药案”。笔者认为,案由表述应以简洁、流畅、精当为原则,关键在于概括违法行为的本质,而非描述具体违法行为,就本案而言,决定违法行为性质的关键在于药品本身的定性(究竟是假药还是劣药),至于药品的名称、剂型、数量并不影响违法事实的成立,对其详尽表述并无必要。如刑法罪名中,对故意杀人犯罪行为,一般仅表述为“故意杀人案”,而非“故意杀死×××人案”。在实际执法过程中,有时因涉案药品种类繁多,也无法一一细加表述。

  (三) 自立案由缺乏依据

  一些执法人员对某些案件难以定性时,往往根据自身主观臆断,推定案由,如“使用不合格药品案”。案由书写必须依照法律、法规、规章规定的规范性用语填写,因此对于创设案由应持谨慎态度。只有根据规范用语填写案由无法对案件进行准确定性时才能适用“推理式案由”,如从无证个人处购进药品案件,因《药品管理法》仅规定从无证企业购进的法律责任,根据立法本意,结合国家局的相关批复精神,可表述为“从非法渠道购进药品案”。

  (四)用词不当使案由表意模糊

  如“无《药品经营许可证》经营药品案”,无证只是表明一种状态,而造成当事人“无证”的原因究竟是其未取得相应资质还是已取得许可证现已遗失,案由表意不明,而以“未取得《药品经营许可证》经营药品案”则更能揭示违法行为本质:经营药品本身并不违法,但必须取得相应资质,当事人未经许可擅自从事药品经营,理应接受处罚。

  (五)违法主体不适格致使案由无法成立

  正确表述案由,不仅要对违法行为准确定性,更要对当事人资质予以确认,违法主体适格是案由成立的先决条件[2]。如某药商销售假药经查证属实,首先必须核实其是否取得药品经营资质,如无合法资质,则只能以无证经营药品立案,而销售假药则属于“竞合”行为作为从重处罚情节。

  (六)特殊情况下的案由表述错误

  1、单一案由中出现多个当事人,见于共同违法行为,如多人合伙无证经营药品,虽然实施的是同一违法行为,也应分别立案查处,而不能以“李某等5人无证经营药品”作并案处理;

  2、一案数由,如“无证经营药械案”。根据“一案一卷”的要求,对当事人在同一时间实施多个违法行为的应分别立案,但对某一行为违反多个条款的法条竞合行为,为便于书写,可按照法律责任大小列出主要案由而无须一一表述;

  3、案由表述前后不一致,如立案后案由不能成立,却在调查中发现当事人有新的违法行为而直接处罚结案,出现立案与结案案由不符,此种情况应先行撤案后重新立案。但如前后案由属同类案由,因对当事人合法权益无实质影响,根据行政效率原则,行政机关可直接变更案由。如以出租许可证立案而以出借许可证结案;

  4、选择性案由表述不当,如“生产不符合医疗器械国家标准或行业标准的医疗器械案”,错误原因在于未将非选择项排除,使案由定性不准确。

  三、建议与思考

  (一) 出台指导意见,统一案由标准 虽然法学界建议对罪名进行单独立法的呼声很高,但在刑法修订过程中仍未采纳这一意见。近年来,我国正处于药事立法的高峰期,对案由制定规范时机尚不成熟。2005年12月,公安部以《治安管理处罚法》颁布为契机,印发《关于规范违反治安管理行为名称的意见》,国家局可借鉴这一做法,出台指导意见,统一案由标准。

  (二)修订《药品监督行政执法文书规范》 该规范第九条规定的案由填写依据仅列举出“一法两条例”及国家局规章,而随着一系列新法规(如《疫苗流通与预防接种管理条例》)的颁布实施,该规定已与立法现状不符。建议将其修订为:依据药械管理法律、法规及规章中的规范性用语填写。而该条第三款关于案由书写的例举式说明“涉嫌销售假药×××口服液案”因缺乏可操作性,建议将其修订为“销售假药案”。

  (三)对现行执法文书的修改建议

  1、修改执法文书名称 《立案申请表》是案由确立的首要环节,该文书格式并无不妥,但其名称是否合适值得商榷。“申请”一般指当事人向行政机关提出的请求,如犯罪嫌疑人在羁押时要求取保候审,可由其本人或代理人填写取保候审申请书,而立案申请表是由执法人员填写报请领导审批的法定文书,因此将其更正为《立案审批表》更为妥当

  2、调整执法文书格式 《调查笔录》、《先行登记保存物品通知书》及《查封扣押物品通知书》作为对外文书,均设定“案由”一栏,笔者认为应当删除,理由如下:

  (1)实际执法过程中经常遇到在调查取证或采取查扣物品、保存证据时立案条件不足,造成此栏无法填写,如无证经营者销售药品后逃离现场,执法人员只有对相关证人先行制作调查笔录后方可立案;

  (2)调查取证是执法人员的法定职权,而查扣物品、保存证据是基于法律规定,《行政处罚法》仅规定在实施查封扣押及保存证据时必须经过审批,立案并非其法定前置程序,《药品监督行政处罚程序规定》第二十四条规定:对查封、扣押物品,应当在7日内作出是否立案的决定,既然查扣物品时可能尚未立案,何来“案由”;

  (3)不利于保护相对人的合法权益,《调查笔录》作为对外文书,接受调查的对象具有不确定性(可调查当事人以外的其他证人),在当事人违法行为尚未查证之前,将其涉嫌违法案由“公之于众”,不可避免会影响其商誉、信誉乃至社会声誉,甚至会带来难以挽回的损失。总之,案由仅是行政机关内部统一违法行为名称、便于案件分类和进行稽查工作统计之需,对当事人并不产生实质法律后果,因此建议在所有对外文书中不再设定“案由”一栏。

  3、增加执法文书种类 根据药品监督行政处罚程序有关规定,对先行登记保存物品应当在7日内作出行政处理决定,立案作为行政处理决定方式,执法机关理应及时告知当事人,但以何种形式告知,尚无统一规定。而在对外文书不再设定案由时,可能会出现当事人在接受调查时对自身涉案情况毫不知情的尴尬,为解决上述难题,建议增加《立案通知书》,以书面形式告知当事人涉案情况,保障其知情权的实现。

  吴问胜(安徽省南陵县食品药品监督管理局,安徽南陵 241300)

  [参考文献]

  [1]国家食品药品监督管理局.关于印发《药品监督行政执法文书规范》的通知(国食药监市[2003]184号)[EB/OL].www.sfda.com.cn,2003-07-29.

  [2]邹德华,别芝芳.药品监督行政执法文书制作手册.北京:中国标准出版社,2004.19-20

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