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里根政府隐蔽行动政策文件的考察与解析

  摘 要:20世纪80年代是东西方冷战的重大转折期,在这10年中美苏由激烈对抗走向缓和,直至苏东发生剧变,冷战基本结束。在此期间,执政8年的里根被认为是“美国历史上反共最坚决的总统”。他上台后奉行对苏强硬政策,在公开威慑遏制苏联的同时,制定了一系列隐蔽行动政策,力图削弱苏联的力量和影响,瓦解苏联集团,赢得冷战胜利。这些隐蔽行动政策文件彰显了隐蔽行动战略在里根政府对外战略中的地位,它们的实施对苏联力量的收缩、冷战格局的变化乃至苏东剧变发挥了不可低估的作用。
 
  关键词:冷战;里根政府;隐蔽行动;政策文件

  Abstract: The 1980#39;s was a significant turn of Cold War between East and West. Cold War didn#39;t come to an end until violent changes happened in Soviet Union and Eastern Europe after the whole decade in which fierce confrontation turned to alleviation between America and Soviet. During this period of time, Reagan, who hosted the White House for 8 years, was regarded as the “firmest Communist-opposing American president in history”. Since taking office, Reagan carried out a series of uncompromising policies to Soviet Union. In addition to public threat to check Soviet Union, he worked out a series of concealed action policies with intent to weaken Soviet power and influence and crumble the Soviet Camp so as to win Cold War. These policies showed the place of concealed action in Reagan Administration#39;s foreign strategies and played a never-underestimated part in the end of Cold War.

  Key Words: Cold War; Reagan Administration; concealed action; politic document
  
  20世纪80年代是东西方冷战的重大转折期。在这10年中,冷战的两个主角美苏两国始而结束了前一阶段的“缓和”,展开了新一轮的激烈对抗争夺,即被许多西方学者称之为的“新冷战”或“第二次冷战”;继而又都调整了对外政策,展开对话与谈判,走上了缓和关系结束对抗之路,直至80年代末苏东发生剧变,冷战基本结束。在这10年中,美国有8年时间是由罗纳德·里根总统执政,也即是说,里根政府的冷战战略对这一系列重大转变起着至关重要的作用。隐蔽行动政策或曰隐蔽行动战略是里根政府冷战战略的重要组成部分,是实现其遏制大战略目标的重要手段(注: 关于隐蔽行动战略与遏制战略的关系,详见拙文《大战略、遏制战略与隐蔽行动等诸战略——美国的冷战战略析论》,《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)2005年第6期,或《新华文摘》2006年第4期。),因此考察和探讨里根政府的隐蔽行动政策,对其隐蔽行动政策文件进行剖析,对于理解这一时期冷战格局的变化、揭示苏东剧变冷战结束的某些原因具有重要意义。目前我国学术界尚乏有关研究成果,本文将就里根政府的隐蔽行动政策文件做一考察解析,以期加深对这一时期美国冷战战略及国际冷战格局的变化、苏东剧变原因的认识。
  
  一
  
  1981年上台执政的罗纳德·里根被称为是“美国历史上反对共产主义最坚决的总统”[1]。他上台之时,正是经过20世纪70年代的“缓和”时期,苏联的势力在亚非拉地区进一步扩张,以美国为首的西方势力则处于被动防守的地位。与此同时,苏联由于激烈的军备竞赛、国外负担过重及国内体制的弊端等多重原因,经济社会发展的困难日渐暴露并日益严重。在这种情况下,里根上台后迅速调整了对外政策,在大力扩充军备、加强对苏联公开威慑遏制的同时,充分运用隐蔽行动这一服务于遏制大战略的战略武器,制定了许多关于隐蔽行动的政策文件并加以实施,矢志要“把共产主义扔进历史的垃圾堆”,隐蔽行动成为其“进攻性外交政策的一个基本组成部分”。[2]他在任职的8年中不仅接过了前7位冷战总统传递下来的隐蔽行动战略的接力棒,而且把它运用到极致。
  里根政府是制订有关隐蔽行动政策文件最多的美国政府之一,其中既有对隐蔽行动的总体谋划,也有对苏联东欧、中美洲、阿富汗、安哥拉等国家和地区实施隐蔽行动的具体指令。里根上台之初,仍然保留了卡特政府的国家安全委员会结构,包括对隐蔽行动的审查、监督机构。1981年12月4日,里根签署了第12333号行政命令(ED12333)《美国情报活动》,这是里根政府制定的有关隐蔽行动的第一份重要政策文件。文件规定国家安全委员会为对隐蔽行动进行审议、指导的最高行政机构,再次确认美国情报机构的任务之一是从事“特别活动”(注: 根据里根政府国家安全决定指令第159号文件(NSDD159),情报“特别活动”即为“隐蔽行动”。),并明确授权中情局长“确保特别活动的实施”。文件也对“特别活动”的内涵进行了与福特的11905号行政命令、卡特的12036号行政命令雷同的解释,即:“特别活动是指在国外实施的支持国家对外政策目标的活动,以及为支持这些活动所采取的行动。这些活动的计划和实施要使美国政府的作用不被暴露或公开承认”。[3]这一解释和冷战爆发后杜鲁门政府制订的第一份关于对苏联集团展开全面隐蔽行动的政策文件NSC10/2中对隐蔽行动内涵的说明也极为相似。[4]不久,里根成立了自己的审议隐蔽行动的专门机构“国家安全规划组”(the National Security Planning Group)以取代卡特政府时期的特别协调委员会,其成员包括副总统、国务卿、国防部长、总统国家安全事务助理、中情局长,以及总统的三个顾问——白宫总管、副总管和总统私人顾问。总统本人则是当然成员,经常出席并主持会议。[5]这是一个级别极高的机构,实际上是一个扩大了的国家安全委员会,其成员大多是国家安全委员会成员,许多决定在会上当场拍板,而不需再召开正式的国家安全委员会会议研究决定。有时里根总统则绕开国家安全委员会和国家安全规划组,仅和中情局长凯西或其密友克拉克私下协商后便做出一些隐蔽行动决定,如秘密支持波兰团结工会和阿富汗抵抗运动。[1]
  1985年1月18日,即在里根总统第一任期即将结束、第二任期开始的前夕,他签署了一份专门的关于隐蔽行动的绝密政策文件——国家安全决定指令第159号《隐蔽行动政策批准与协调程序》(NSDD159),这是迄今为止在已解密的里根政府文件中关于隐蔽行动的最详细具体的政策文件。文件详细规定了隐蔽行动的批准、审议协调、监督、保密等程序及相关责任人和机构。文件首先概述了美国实施隐蔽行动的目的和原则,指出“美国面临着对其国家利益及促进这些利益良机的种种威胁”,“特别是苏联集团和恐怖主义组织继续干涉民主国家和非民主国家的内部事务,并采取他们认为有效的任何手段以实现其目的。这些手段包括支持其盟友、损害其对手的隐蔽的政治行动、宣传、准军事行动以及情报支持计划,如破坏民主选举、组织和支持政变、恐怖主义、叛乱以及散布旨在诋毁美国及其盟友的假情报等活动”。为此,“美国需要各种国家安全工具以保护和促进其利益……这些工具包括公开和秘密的外交信息管道、政治行动以及包括准军事行动和情报支持计划在内的隐蔽行动”。文件规定“隐蔽行动必须符合和支持国家安全政策,必须妥当地置于国家安全政策的框架之内。隐蔽行动永远不能代替政策,(注: 从上下文来看,这里的政策是指国家安全政策。)国家安全委员会必须协调所有国家安全工具,总统必须决定隐蔽行动可以最好地实现哪些目的”。
  紧接着,文件依次阐述、规定了制订本文件的意图目标、情报(隐蔽行动)批准程序、国家安全规划组和计划与协调组的构成与职责、程序的协调、国会通报程序以及保密程序。关于隐蔽行动的批准实施程序,文件规定,所有隐蔽行动须由总统通过签署“总统决定”(Presidential Findings)予以批准实施;除了总统专门指定其他政府部门外,隐蔽行动由中央情报局实施。文件确认了里根上台后不久设立的国家安全规划组(NSPG),指出它“作为国家安全委员会的一个分委员会,将就每一项拟议中的隐蔽行动或打算对一个正在进行的隐蔽行动进行调整向总统提出意见”。文件规定NSPG由总统、副总统、国务卿、国防部长、总统私人顾问、中情局长、白宫总管、白宫副总管、总统国家安全事务助理、参谋长联席会议主席组成,司法部长、预算与管理局长及其他合适人选将参加审议隐蔽行动的会议。文件规定了NSPG的具体职责,即审议、评估、指导和指示隐蔽行动的实施,确保与其他美国国家安全政策工具协调隐蔽行动,并将提议的总统“决定”和“通报备忘录”文件连同NSPG的意见,包括其他任何成员的不同意见,经由总统国家安全事务助理报告总统;定期审议实施隐蔽行动的政策,评估隐蔽行动计划和活动的妥适性与功效,对资源分配提出建议;对所有正在实施的隐蔽行动计划进行年度审议,就每项计划继续实施获请总统批准。
  为了保证隐蔽行动政策的实施和功效,NSDD159号文件又设立了一个“计划与协调组”(Planning and Coordination Group)作为NSPG的辅助机构。PCG由副总统办公室代表、负责政治事务的副国务卿、负责政策的国防部副部长、负责行动的中情局副局长、参谋长联席会议主席助理、总统国家安全事务副助理组成,后者任主席,其他部门的代表可受邀参加有关会议。从人员构成看,其级别显然比NSPG低了一级。文件也详细规定了PCG的职责,共7条:确保隐蔽行动计划与相关的美国政府国家安全行动协调一致,以便相互支持;审议每一项准备做出的隐蔽行动决定,或一项正在实施的隐蔽行动的修改建议,确保这些活动支持美国的政策,并对每项拟议的隐蔽行动向NSPG提出意见,包括其成员中的反对意见;对正在实施的隐蔽行动经常进行审议,确保它们符合政策目标,并为提交给NSPG进行年度审查做好准备;审议每项提出实施的隐蔽行动所要解决的威胁和机会,包括美国的利益、目标和计划(政治、经济、军事等),可行的资源、合法性、国会和立法的需要、公众与媒体因素以及安全需求;判明应采取隐蔽行动支持抗击对美国国家安全威胁的政策,或促进美国利益机会的形势和地区;为隐蔽行动计划制定和协调对国会简报、有关立法以及公众事务的战略;建议和协调可增强隐蔽行动成功实施可能性的运作安全和遮掩战略。[6]
  此外,文件也就协调程序、国会通报程序以及安全保密程序做了明确具体而又详细的规定。可见这是一份内容非常全面周详的隐蔽行动政策文件,它集中体现了里根政府对隐蔽行动政策的重视以及隐蔽行动政策在里根政府对外战略中的地位。
  1987年10月15日,鉴于之前发生的“伊朗门”丑闻暴露出的问题,里根总统又签发了国家安全决定指令第286号文件《特别活动的批准与审查》(NSDD286),对NSDD159号文件中的有关内容作了一定修改。NSDD286号文件特别强调除非总统通过一个决定授权,认为这项活动事关美国的国家安全,不能采取隐蔽行动;中情局在国外的所有隐蔽行动都必须在总统签署决定后才能实施;万一事情紧迫,总统来不及签发决定,也需要有总统口谕,并当即将其记录在案,书面决定则必须最迟在两天之内提交总统签署;任何“总统决定”不能事后授权或批准一个隐蔽行动。[7]该文件迄今为止尚未全部解密,从已解密的内容看该文件主要是加强了对隐蔽行动的管理。但这并不意味着要放弃隐蔽行动,而是要将其置于更严格的框架之内,以便排除外界干扰,更充分地发挥其效力。
  上述3份文件分别制订于里根8年执政的前期、中期和后期。其中后两份是关于隐蔽行动的专门的政策文件;前一份虽然是关于情报活动的,但根据美国官方和学术界的界定,情报活动包括间谍活动、反间谍活动和隐蔽行动,隐蔽行动自然也是该文件的一个主要内容。这就表明,隐蔽行动绝非里根政府一时兴起偶然使用的权宜之计,而是其自始至终一直实施的一项重要政策。这也可以从其制订和实施的一系列含有隐蔽行动内容的具体的对外政策文件中看出。
  
  二
  
  上述关于隐蔽行动的专门的政策文件,只是表明隐蔽行动是里根政府一以贯之执行的政策,它规定了隐蔽行动的规划、批准、实施、监管等程序,其具体实施则应体现在那些具体的政策文件中。里根政府执政8年中制订了许多对世界各国及地区的政策,其中不少文件也都涉及隐蔽行动问题,如NSDD17《古巴与中美洲》、NSDD37《古巴与中美洲》、NSDD54《美国对东欧的政策》、NSDD66《东西方关系及与波兰相关的制裁》、NSDD75《美国与苏联的关系》等。
  苏联、东欧是里根政府隐蔽行动政策实施的重点地区。自从1956年匈牙利事件后,美国弱化了直接针对苏联、东欧的隐蔽行动,更多地采取了通过加强双方的交流等可能促使其和平演变的战略。里根政府则重新加强了直接针对苏联、东欧的隐蔽行动,企图利用苏联、东欧国家的困境一举搞垮苏联集团。1982年5月20日,里根签署了国家安全决定指令第32号文件《美国国家安全战略》(NSDD32),授权采取广泛的政治行动和隐蔽宣传活动打破苏联对东欧的控制,并授权采取隐蔽行动和其他手段支持该地区的反苏组织,如秘密资助游行示威、集会、各种会议、出版印刷宣传品、制作电视节目、展览以及诸如此类吸引人们注意苏联非法行为的活动。[2]4个月后,即9月2日,里根又签署了国家安全决定指令第54号文件《美国对东欧的政策》(NSDD54),文件明确指出:“美国对东欧的预期目标是……促使其最终融入欧洲国家共同体”。(注: 省略号为笔者所加,表示这句话被涂黑,即未解密。根据Executive Secrets一书,被涂黑的一句是:“削弱苏联对该地区的控制”。见该书第198页。)为了实现这一目标,美国要对东欧国家采取和苏联不同的政策,要鼓励该地区更自由的趋势,促进东欧国家的人权和公民权,加强其人民的亲西方倾向,减少他们在经济和政治上对苏联的依赖,促进他们与西欧自由国家的联合,鼓励其经济发展私有市场倾向和自由工会的活动。文件强调美国政府将运用商业、财政、交流、情报和外交等各种工具以执行其对东欧的政策,并具体规定了9个方面的政策,其中关于“文化和教育交流以及情报计划”规定,“这些计划将被用于加强东欧人民的亲西方倾向,给那里的听众传递美国的观念”。[8]这份文件只是部分解密,约有1/ 3被涂黑,被涂黑的部分显然是一些最隐秘的、尚不能见人的内容。尽管如此,我们也能从上述已解密的内容中看到隐蔽行动的踪影,“文化和教育交流及情报计划”便暗藏了隐蔽的心理战的玄机。
  1982年11月29日,里根总统签发了国家安全决定指令第66号文件《东西方经济关系及与波兰相关的制裁》(NSDD66)(注: Executive Secrets一书将该文件的时间写成11月12日,题目写成“对苏联持久的经济战”(Protracted Economic Warfare Against the USSR, p.199)有误,根据笔者在美国国家档案馆复印的原件,该文件的时间和标题均如本文所述。),要求美国及其西方盟国不再购买苏联的天然气,禁止向苏联出口先进的技术设备,在巴黎统筹委员会的禁运清单上增加一些重要的技术设备项目,提高给苏联的贷款利率,限制给苏联的信贷。[9]该文件实际上是要加强对苏联公开和隐蔽的经济战。
  之后不到2个月,1983年1月17日,里根政府又通过了国家安全决定指令第75号文件《美国与苏联的关系》(NSDD75)。文件开宗明义地指出:“美国对苏联的政策由3个方面组成:从外部抵抗苏联的帝国主义;从内部对苏联施压以削弱苏联的帝国主义资源;通过谈判,在严格互惠的基础上,消除双方的突出分歧。”第一个方面既包括公开的军事对抗,也包括隐蔽的对抗争夺;第二个方面主要是隐蔽行动;第三个方面则属于公开外交的范畴。可见,文件一开始就确定了要对苏联实施隐蔽行动。文件全面阐述、具体规定了美国对苏联总的和各个方面的政策任务和战略措施。文件提出,美国要促进苏联向更多元的政治经济制度变化的进程。关于美国对苏联的经济政策,文件指出,首先要确保东西方经济关系不能有助于苏联增强军事实力,这就要阻止给苏联转让可能直接或间接增强其军事实力的技术和设备;要避免补贴苏联经济,或不当地减轻苏联资源分配决定的负担,从而不至于稀释使苏联制度产生结构性改变的压力。关于政治行动,文件指出,要极大地加强美国政治行动的工具,包括里根总统在伦敦发出支持民主力量的倡议,美国政府揭露苏联侵犯人权的活动,美国的无线电广播政策。要在所有可行的场合揭露苏联在对待自己的领域和外部世界(“资本主义”)的困难(如劳工的待遇、对少数民族的政策、使用化学武器等)时的双重标准。关于苏联帝国,文件认为苏联帝国有许多美国可利用的严重的弱点和易受打击的部位,美国的政策是在可能的任何地方寻求鼓励苏联盟国在外交政策上远离莫斯科,在国内走向民主化。具体地说,对东欧,美国的主要目标是削弱苏联对该地区的控制,促进东欧各国的人权事业。对阿富汗,美国的目标是保持给莫斯科最大的压力使其从阿富汗撤军,确保苏联在继续占领期间付出严重的政治、军事和其他损失。对古巴,美国必须采取强硬的反制措施消除由苏联给古巴运送武器带来的政治、军事影响;美国也必须给被古巴的颠覆活动所威胁的中美洲和加勒比盆地国家提供经济和军事援助;最后,美国将谋求减少古巴在南部非洲的存在和影响,通过积极领导外交活动使古巴撤出安哥拉,如果外交努力失败,则增加古巴在南部非洲的损失。对第三世界国家,美国必须重建第三世界国家对它的信任,相信它决心抵抗苏联对美国及其盟国和朋友利益侵犯,有效地支持愿意抵抗苏联的压力或反对苏联的反美行动、或成为苏联政策特别目标的第三世界国家。美国在第三世界的活动必须包括在安全援助和出售军事设备方面发挥重要作用,并准备在需要保护至关重要的利益及支持身处险境的盟国和朋友时使用军事力量。[10]这些政策和战略措施虽然没有明确使用“隐蔽行动”或“特别活动”一词,但由于采取除战争之外的一切手段实现国家对外政策目标是冷战期间美国历届政府的共识,是美国的基本战略,里根政府既然要“促进苏联向多元化的政治经济制度变化的进程”,要削弱苏联对东欧的控制,要苏联在阿富汗付出沉重的代价等,就不可能不采用包括隐蔽行动在内的各种战略工具,更何况隐蔽行动还是一件屡试不爽、多有斩获的战略武器。因此,我们还是能从该文件中嗅出隐蔽行动的火药味、血腥味来的。
  中美洲和加勒比海地区也是里根政府实施隐蔽行动的一个重点地区,在其执政8年发出的325份国家安全决定指令中,至少有9份是指令加强在古巴和中美洲实施隐蔽行动的。1982年1月4日,里根签署国家安全决定指令第17号文件《古巴和中美洲》(NSDD17),这份绝密文件概述美国的政策是援助萨尔瓦多击败叛军,反对古巴、尼加拉瓜等国从外部地区向中美洲输入重型武器、军队,派遣受过训练的颠覆分子,或给叛乱者供应武器和军事装备。文件具体做出11条决定,其中有4条被涂黑,其余包括对一些中美洲和加勒比国家提供经济援助(1982财政年度约2.5亿—3亿美元);给萨尔瓦多和洪都拉斯增加军事援助;给当地的军事组织和领导人在其国内外提供军事训练;鼓励通过多方合作和逐步努力击败外国支持的叛乱;支持尼加拉瓜的民主力量。[11]4个多月后,即同年5月28日,国家安全委员会又通过秘密文件《关于古巴和中美洲国家安全决定指令》(NSDD37),要求完全彻底地、始终如一地贯彻执行NSDD17号文件中的决定,并就如何获得国会批准1982财年对这一地区追加援助等事项作了具体规定。[12]同一天,国家安全委员会又发出了一份NSDD37的补充文件《关于古巴和中美洲的国家安全决定指令》,该文件的正文全部被涂黑,具体决定仍处于保密状态。[12]同年10月5日,里根总统又签署了国家安全决定指令第59号绝密文件《古巴与中美洲》(NSDD59),再次确认NSDD17、21和37等几份文件中决定的政策,同时指出,“鉴于需要一个持续和充分的资助活动,需要考虑该地区冲突加剧的可能性,特做如下决定”,但决定的具体内容全都被涂黑,只是在文件末尾讲到1983财年对中美洲的安全和经济援助经费维持在1982财年的水平。这份文件约2页长,由于绝大部分内容仍在保密,只露出了头尾,许多新的决定尚不得而知,但涉及隐蔽行动是毋庸置疑的。[13]

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