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试论美国的选举团制度
摘要 民主的含义是什么?一人一票、简单多数是否就代表了民主?美国的选举团制度为我们做了较好的注解。制宪者在经过深思和辩论后,从四种选举方式中选择了选举团制度。经过1800年的总统选举,政党对选举的操纵促成了“赢者全得”制度的形成。其后二百多年,尽管选举团制与“一人一票”的纯粹民主制有所悖逆,引得反对者议论纷纷。但选举团制度的宪政精神在于自由民主,保障少数人权利的共和主义而非单纯民主,因此其更符合美国的联邦体制和立国精神。

关键词 选举团制度;总统选举;自由;民主

Subject: On the Electoral College system in America
Abstract: Does the “one person, one vote” mean democracy? Maybe the Electoral College system in America makes us a good example. After the long debate, the Electoral College system was chosen by the Fathers of USA Constitution from the four choices. Due to the action of party in the 1800 election, it formed the winner-take-all System. Because this system could not match with the pure democracy some times, it led a lot of controversy issues, such as the debate of 2000 election. Indeed, it is better to protect the interest of minority and the federal constitutionalism instead of pursuing the pure democracy.
Key words: Electoral College system President Election Liberty Democracy
汉密尔顿在《联邦党人文集》开篇发出这样的疑问:人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政府组织?
历史证明,美国的制宪先贤们找到了一条建立良好政府的道路:宪政联邦主义、权力分立与制衡体制、总统制等。1787年5月25日到9月17日,制宪代表们经过116天的争吵辩论,终于达成妥协,向全美人民提交了一部“尽量合理”的宪法。
但是,在美国的政治制度中,有一点受到了人们的诟病,那就是总统的选举方式----选举团制度(Electoral College)。一般不熟悉美国政治的人对此都分不清楚:为什么美国总统的选举既不是直接选举可又不像间接选举?为什么美国作为最早的成文宪法国家,却要制定这样一个不尽民主的选举制度?为什么2000年大选戈尔在全国领先布什50多万张票,最后却是布什当选为总统?这些都是选举团制度惹的祸。尤其2000年的大选,惹得美国朝野议论纷纷,呼吁废除或修改的声浪滚滚;国际上也对此侧目而视,“民主楷模”反成各国笑柄。选举团制度的具体含义是什么?当时的美国制宪者们基于什么考虑而建立了这种选举制?选举团制度是否果如外界所言是过时了的宪政恶例呢?废除,修改还是保留,选举团制度在美国的前景如何?让我们揭开它的神秘面纱吧。
一、选举团制度的产生
在制宪会议上,一个最为棘手的问题就是如何选举总统。不过当时还没有“总统”(president)的提法,会议初期提出的弗吉尼亚方案和新泽西方案以及后来的讨论和各项决议中,都只是使用了“行政官”(Executive)的一般措辞,直到最后由莫里斯起草宪法文稿时,才采用president的头衔来称呼新政府的首长。 行政官的选举方式,在制宪会议上至少有四种方案:由国会选举,由各州州长选举,由全国人民直选,由选举团选举等。
由各州州长选举的办法,6月9日会议代表表决的结果为一致反对; 由人民直接选举的方式一开始也遭到了较多的反对。 选举方式于是集中于国会选举和选举人选举。会议之初,议会选举的方式获得了较多赞成。制宪代表谢尔曼先生的意见很有代表性,“由全国议会选举,并且要行政官绝对依赖议会,因为行政要做的事,就是执行议会的意志”,他还说,“世上若有所谓暴政,其实质就是行政独立于最高立法部门”。但到7月17日讨论议会对行政官的弹劾罢免权时,这个问题又被重新提起。莫里斯、威尔逊、麦迪逊等人认为行政必须与议会分开,“如果行政官既由议会选举,又由议会罢免,行政官不过是议会的产物”,
因此,应让行政官摆脱对议会的依赖,反对由议会选举行政官。经过麦迪逊等人的反复说明和辩论,会议代表们最后接受了他们的意见,认为:一是由人民直接选举总统极其困难,因为国家幅员辽阔,北部各邦和南部差别较大,人民不了解情况,容易受少数阴谋家的操纵,被引入歧途。二是立法、行政、司法三权不仅应该分开,而且应该相互独立,总统应不受国会的控制,不应由国会选举产生,“行政官的选举应该交给别的源泉”,而用选举人替代,可能招来的反对最少。
最后,制宪会议达成妥协,采纳了选举人团的方案,至于选举人如何产生,由于代表们的意见很难一致,就把这个问题暂时搁置起来,留给各州议会自行决定。
选举团制度在美国正式形成。这构成了1787年宪法第二条第一款关于总统选举办法的规定(具体规定见下文选举团制度的含义)。在对联邦宪法的评析中,汉密尔顿对选举团的方式持高度赞誉,认为“此种任命方式即使未臻完善,至少也是极为美好的”。[5]他还分析了选举团制度下的几大优点:第一,人民的意志能起作用;第二,人民通过选出选举团,可以使选举团具有进行如此复杂的审查工作所必需的见闻和眼力;第三,尽可能地减少引起骚动和紊乱,不那么容易造成震动整个社会的非常的、暴乱性的运动;第四,选举团制度可以反对阴谋诡计、贪污腐化;第五,可以使总统在职期间除了人民本身之外不依赖于任何他人。
二、选举团制度的含义和“胜者全得”制的形成
所谓选举团制度,亦即:各州选举选出一定人数构成选举团,其数目等于各州在国会参众两院议员人数的总和,但议员本人不能当选。各州大选举团的选举人于同一时间在各州首府集会投票,然后密封选票后送到参议院,由参议院议长当着两院的面统计票数。得票最多,并且是绝对多数(过半数)的候选人就当选为总统,得票第二多的就成为副总统。当所有候选人得票都不到绝对多数,或者两个人票数相等的时候,就由众议院从得票最多的五人中选出一人为总统(第十二修正案改为不超过三人),剩下的人中得票最多的是副总统,如果这样的人有两个,则由参议院从中选出一人为副总统。
选举团制度在实践过程中还形成了这样的规定,除了缅因和内布拉斯加两个州的选举人票分配比较特殊外,其余48个州和华盛顿特区均实行“胜者全得”制度(the winner-take-all System),即把本州的选举人票全部给予在该州获得相对多数普选票的总统候选人。 其实这种“胜者全得”制度并非一开始就确立了,它的形成有赖于1800年的总统选举。这次选举中,美国政治中的一个重要角色----政党正式出现了,也正是政党的活动促使了“胜者全得”制的形成。
美国在建国之初,不管是华盛顿还是杰斐逊等人都是反对党争的,谁料执政后由于政见不同,汉密尔顿、亚当斯等人和杰斐逊交恶。1792年杰斐逊辞去国务卿之职,着手组建共和党。在1800年的总统选举中,杰斐逊及其搭档伯尔胜出,亚当斯败北,可由于当时宪法并没有规定选举团分别投票选出总统和副总统,而是各位总统选举人每人笼统投出两票,导致杰斐逊与伯尔两人票数相同。后在众议院的复选中,经过多轮选举杰斐逊未达当选票数,最后在汉密尔顿的劝说下,联邦党的支持者转为支持杰斐逊才最终选出总统。 
1800年的总统选举直接导致了宪法第12修正案对总统选举制度的补充。修正案改变了每个选举人投两票,改成投一票给总统,另外投一票给副总统。同时这次修正案在没有明文 出现“政党”(party)字眼的情况下正式承认了政党的合法活动地位。自此以后,总统和副总统的候选人开始在政党组织下搭配竞选。政党在全国范围内推出自己的总统候选人,相应在各州推出自己的选举人团。1824年后,大选举团的选举人都是由全州民众普选产生的,民众投票以前都知道什么选举人将会投什么总统候选人的票,所以民众名义上是在选大选举团的选举人,实际上是在选择支持哪个政党的总统候选人。投票的时候,拥护哪个总统候选人,就投票支持相应的那组选举人。获胜的那组候选人在12月的一天就代表该州投票选总统,一般都选本党的总统候选人。例如,纽约州有33张选举人票,如果该州有60%的选民支持民主党的候选人,这样民主党的选举团就获得了该州的所有选举人票,正式选举总统的时候33张票一般就会全部投给民主党的总统候选人。经过这样一个步骤,看上去就好像这个州的所有民众都投了同一个总统候选人的票。这一变化,自然而然地引出了另一个重要的变化,这就是总统候选人在各州“胜者全得”。值得说明的是,各州的总统选举人在当选前一般都需向选民承诺支持某党的总统候选人,但在实际投票时,仍出现了少数“不忠选举人”现象。 
“胜者全得”制度实际上是以各州选举的相对多数制为基础的。由于政党组织竞选和各州普选选举团,这样即使民众在开始投票的时候比较分散,但只需一党获得相对多数就可赢得本州的全部选举人票,因此大选举团在各州首府正式选举总统时,获胜的总统候选人支持率一般都能超过半数,这也有效解决了总统选举时的票数分布分散的问题。在历届总统竞选中,人口较多的州由于众议员较多,选举人票也就较多,就成为候选人竞争非常激烈的地区;同样,由于“胜者全得”的制度,小州至少也有三张选举人票,总统候选人也不敢忽视。大选举团的设置使得当选总统所得到的支持在地域上的分布比较平衡,用来弥补由于人口密度和分布的不均衡而造成的地域上的不平衡,这一点对于幅员辽阔、各方面差距很大的联邦制国家是十分重要的。
但是,选举团制度也引起了关于民主的争论问题。根据宪法规定,参议院议员每州两名,众议院议员数目按照人口比例确定。由于人口差别悬殊,各州总统选举人票相差很大,例如加州有54票,纽约州33票,德克萨斯州32票,可小州如阿拉斯加、特拉华、蒙大拿等只有3票。随之各州选举人票所代表的选民比例也相差较大。例如,在阿拉斯加,每张选举人票代表着112,000人,而在纽约州这一数据是404,000(依据1990年的数据)。这样每一选票的“分量”就相差较大。同时,还可能带来选民票和选举人票的不一致,即获得全国民意支持高的候选人没有当上总统,获得少的反而当选了。例如,1876年共和党的海斯人头票比民主党狄尔顿少 24.7万多张,但因选举人票比后者险多一票而当选为总统;2000年大选时,在全国人头票中,民主党候选人戈尔比共和党候选人布什多出50万张,但由于最后在佛罗里达州布什赢了戈尔几百张人头票,按胜者全得原则,布什就赢得了该州的全部25张选举人票,最后以271:266票战胜戈尔当选为总统。
三、2000总统大选再次引出的关于选举团制度的争论
2000年的美国大选,由于佛州计票的纠纷,选举争论一波三折,导致国内外众说纷纭。有谓美国选举制度弊端丛生、潜藏漏洞的,有谓选举不公、未能真实反映民意的,更有甚者借机隔岸观火、大肆嘲讽美式民主制度的,批评美国的选举团制度违背了民主的“一人一票”原则,民主的“老大哥”在玩弄民主。同时,在美国国内也掀起了要求改革或废除选举团制度的呼声。在选举结束后的第二天,参议员希拉里•克林顿(Hillary R.Clinton)就带头呼吁要求废除须举团制度,认为它是已经过时了的联邦主义者的遗产,不再适应现代民主政治的需要。
反对选举团制度者大有人在,甚至气势汹汹。除了希拉里的意见,反对者认为选举团制的弊端主要有:违背了选举多数决的原则,让得到普选票较少而选举人票稍多的人当选为总统,如1876年的海斯,1888年的哈里逊,2000年的布什;违反了一人一票、每票平等的原则,大小州选民的票值不等;选举人不忠问题,可能违背选民的意愿;无人赢得选举票绝对多数时,将由众议院按每州一票选出总统,不仅忽视了民意,也会产生幕后交易问题,如1824年和1876年的选举;强化了两党制,实际上限制了选民的选择权;破坏了美国的民主形象,还导致了选举危机;选举团制度是针对18世纪的问题,已经不适应21世纪的需要了,过时就需要修改;等等。 
与此对应,选举团制度的捍卫者也不在少数。据2000年11月13日《纽约时报》报道,支持者的意见主要有:选举团选举并非不民主,只是以各州为计票单位后全国相加,不能简单谓其不民主;选举团制度可以更好照顾小州和偏远地区的利益,巩固联邦;方便计票,可以早出选举结果;在候选人选票接近时便于对争议地区复查。他们认为,在修改之前,有必要慎重考虑是不是只会带来一个更糟的选举制度。 
其实,这种争论并非2000年大选才出现。历史上美国一直有人认为「选举人」制度不合理,呼吁废除,而改采全国按人头计票制度。在一份关于联邦选举制度改革的报告里,兰迪•皮尔斯(Randy Pierce)说,依照国会研究人员的统计,截至 2000年12月共有1028份建议修改选举团制度的国会议案,几乎占了修宪提案的1/10,而最早的提案还可以追溯到第一届国会。二战结束后,关于修改选举团制度的两次宪法修正决议在表决中,都因议会另一院的反对才没通过。 以200年计算,等于平均每年就有近5次,但为什么都没有通过?如果说,制宪先贤们选择选举团制度时有自然因素的考虑,当时美国民众大多分散在偏僻乡村,相互之间联系较少,也没有近代发达的交通和传媒工具,使得总统直选可能只会选举本州所熟知的人或受到别有用心的人的驱使,民众直接参与民主可能是不方便也不适宜的。那么在后来的1000多次提议中,为什么都没有能够废除或修改呢?

四、选举团制度的宪政精神:自由民主而非纯粹民主
对朴素的民主主义者而言,“一人一票”、“全民普选”也许是民主最直观的表现了。可是,在美国的国父们看来,情况并非如此。大多数美国民主宪政制度的奠基者们,与其说是谨慎的民主主义者,不如说是积极的自由主义者。在他们的视界里,民主几近于“多数人的暴政”,是群氓之治,而自由所代表的财产、安全与追求幸福的权利远高于民主的价值。麦迪逊专门指出了民主政体的危害:
“一种纯粹的民主政体----这里我指的是由少数公民亲自组织和管理政府的社会----,不能制止派别斗争的危害。……联络和结合是政府行使本身的产物;没有任何东西可以阻止牺牲弱小党派或可憎的个人的动机。因此,这种民主政体就成了动乱和争论的图景,同个人安全和财产权是不相容的,往往由于暴亡而夭折。”[6]
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