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有关主体功能区的土地政策设计
内容摘要:迄今为止,我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面,造成农村与城市土地分属不同法律约束,由不同机构管理,形成不同的市场和权利体系;另一方面,形成只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者,成为城市土地一级市场的唯一供应商。本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性,提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则,并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,设计了相应的土地政策。
关键词:土地制度,主体功能区,区域性土地政策
一、引言
迄今为止,我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面,造成农村与城市土地分属不同法律约束,由不同机构管理,形成不同的市场和权利体系;另一方面,形成只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者,成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度,但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样,对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状,是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权,不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障,而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市扩张成本就越低,招商引资越便利,政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控,其宗旨是约束地方政府行为。但是,土地调控的闸门在中央,而土地闸门的把手还在地方,加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变,地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动,进而使中央政府的土地调控效果大打折扣,对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。
本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性,提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则,并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,设计了相应的土地政策。
二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路
(一)以进行主体功能区规划为契机,开展国土规划
在我国经济发展的规划中,有以经济发展为主导的五年计划,有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划,有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中,各自为政,相互冲突,导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导,决定一个地方在一个阶段的经济面貌,也决定地方领导的政绩,因此,往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应,而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力,加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段,在城市建设规划方面,出现2-3年各地就进行一次规划修编,也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下,对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划,但是,由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期,另一方面,由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的,带有明显的计划经济色彩,对经济发展预期明显过低,造成土地利用总体规划大大滞后,越来越失去其权威性,甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划,是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础,以国民经济和社会发展规划为依据,以城市规划和土地规划为支撑,逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机,把国土规划提上议事日程,从可持续发展和区域协调发展的角度,对国土进行全面规划,实行科学的国土开发和保护,对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局,以《国土规划法》的形式予以明确,提高规划的科学性,减少行政干预,减少下位法之间的冲突和矛盾。
(二)有利于空间合理布局,形成区域梯度发展
改革二十多年来,区域之间的调整,土地政策起到了很重要的作用,20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面,区域朝着均衡方向发展,而乡镇企业之所以能全国遍地开花,在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业,解决农民的就业和收入问题。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比邻港澳的便利外,也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法,据调查,这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地,这就大大降低了企业创办的门槛,为招商引资创造了大大便利。90年代末以后,长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理,但这一区域80年代乡镇企业大发展时,留下了大量存量集体建设用地,为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。
随着珠三角和长三角的高度工业化,土地稀缺性大大提高,产业转移势在必然,中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一,土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区,由于土地稀缺性十分高,如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路,不仅导致土地的不集约、节约利用,而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展;重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色,土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验,避免建设用地完全通过征用的倾向,给集体建设用地进入市场开辟一个通道,将对优化开发区的发展具有重要战略意义;限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主,土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主,通过补偿和转移支付,缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此,在推进形成主体功能区建设中,根据不同区域的功能定位,形成区域性的土地政策,将有利于区域发挥比较优势,形成区域之间协调发展。
(三)建立和健全补偿机制,缩小区域差距,实现区域共同发展
我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展,一个很重要的原因是,一个地方不抓经济,该地区与其他地区的差距就会不断拉大,地方政府收入也上不来。
地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定,而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高,居民购买力越强,房地产业越活跃,土地市场也越发展,政府土地收入也越高。反之,一个地区的工业化、城市化程度越低,居民购买力越低,房地产业不发展,土地市场也无法发展,政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。
尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡,但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距,一个地方的产业不发展,尤其是地方可支配的收入上不来,光靠财政转移支付,无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。
解决的办法是,根据主体功能区的区域划分原则,对于能发展的区域(优化开发区域和重点开发区域)在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松,支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程;对于限制开发区域和禁止开发区域,除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外,在财政上专辟生态和环境保护基金,给予补偿;除了中央财政渠道外,还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制,即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿,办法包括建设用地指标可交易,建立政策性移民专区等等,让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果,让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境,形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。
(四)充分发挥市场机制的作用,实现稀缺土地资源的集约、节约利用
我国上一轮经济发展中,政府通过垄断土地供应主导经济发展进程,这种增长模式,虽然保证了工业化和城市化的高速度,但也带来政府经营土地和金融的高风险,农民权益受损,土地的粗放利用,形象工程林立,环境恶化,土地腐败。
我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色,但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是,要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断,发挥市场在土地配置中的基础性作用,通过价格机制反映土地资源的稀缺性,引导土地的更集约、更节约及更有价值利用;将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置,让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果,促进社会和谐和政治稳定。
具体而言,在优化开发区,土地政策的重点是,强化市场机制的作用,政府逐步退出对土地征用和供应的垄断,诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置,将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法,并形成地方规章,对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段,一定要吸取优化开发区的经验教训,改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路,真正发挥市场在配置土地资源中的作用,既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用,又通过健全市场和农民土地产权保护,降低企业创办门槛,实现农民土地权利对土地级差收益的分享,为实现城乡统筹和共融提供制度空间。
三、主体功能区的土地政策设计
(一)优化开发区的土地政策
1.优化建设用地供应结构,促进城市化和工业化协调发展。(1)改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高,城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下,城市用地与工业用地的比重关系,提高土地的集约度和利用效率,推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变,促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商业和房地产用地的市场供应量,促进房地产市场的健康发展。具体途径是,将建议(2)中提到的减少的行政性划拨用地,转用于通过市场方式供应于经营性用地,以及将建议(4)中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。
2.强化市场在建设用地配置中的作用,探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。(1)严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛,占地过多,既浪费土地,又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定,清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定,尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。(2)着手制定“公共利益征地否定式目录”,明确规定以盈利性为目的的用地不得征用,土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要,可以对土地实行征收和征用”的原则,改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决 “公共利益”在法律上难以准确界定的情况,建议出台政策明确规定,只要是以盈利为目的的用地,即可判定为非公共利益,这类用地不得通过征用获得,并列出不属于公共利益用地的名录,作为将来国土部门监察的重要内容。(3)限定政府储备土地为存量土地,严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围,明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。
3.严格控制建设用地增量,把盘活存量作为土地政策的着力点。(1)出台政策统一处理历史遗留问题,在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机,以盘活闲置土地为目的,由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定,对闲置用地的界限、类型、范围、期限,金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时,加强土地利用制度改革,加大土地腐败的处罚力度,进行土地保有环节的税收征收试点,提高房地产商持有土地的成本,防止土地投机。(2)对存量集体建设用地的确权进行分类处理,在政策上既要给出路,又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费,由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造,须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁,应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。(3)尊重农民土地财产权利,构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益,土地价值升值的绝大部分应留给农民集体;在物业改造中,尊重农民意愿,尽可能保持土地的集体所有;对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目,要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体,让农民集体长期享有物业出租的收入。
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