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变革时代的中国政府改革与创新
     [摘要]政府改革是政府适应社会的变化而对政府体系的结构、功能以及行为进行调整和变革的过程。从20 世纪80 年代开始的经济体制改革以及由此引起的社会变革和转型是中国政府改革与创新的动力。30年的政府改革取得了巨大的成就,主要表现在政府管理价值的重新确认和公共性的回归、政府职能日趋合理、政府治理结构日趋理性、政府运行机制逐步完善等方面。未来中国政府改革也面临着重建行政文化、进一步优化政府职能和结构、创新社会管理体制、建立和发展有效府际关系和管理、提升政府能力、建设法治政府等艰巨的任务和挑战。
         
        [关键词]  社会变革;政府改革;成就与挑战
         
        17 世纪英国思想家霍布斯曾经讲过,一个缺乏能保证秩序的、有效的政府的社会,人的生活将是孤独、贪婪、残忍和短寿的。马克思主义的创始人也曾从政治和经济互动关系的角度分析了政府对一个社会经济发展的巨大影响。马克思在分析亚洲的经济发展时指出:“我们在一些亚洲帝国经常可以看到,农业在一个政府统治下衰败下去,而在另一个政府统治下又复兴起来。在那里收成取决于政府的好坏,正像在欧洲随时令的好坏而变化一样”。[1 ] ( P763) 在他们看来,如果政府及其权力能按照合乎规律和经济发展的方向起作用,它和经济发展之间便没有冲突,经济发展便加速。反之,政府权力也能给经济发展造成巨大的损害,并引起大量的人力、物力和财力的浪费。
         
        从政府现实主义的观点来看,各国之间最重要的政治区别,并不在于政府形式的不同,而是在于政府治理程度,特别是政府能力大小或高低的不同。“有些国家的政府拥有一致性、一体性、合法性、组织性、高效和稳定的特点,而另一些国家的政府则缺乏这些特点”。[2 ] ( P1) 的确,历史的发展,特别是现代化发展过程的经验表明,政府治理的能力及其有效性同政治发展、经济发展、社会的稳定与繁荣有着密切的关系。美国学者齐斯曼(J1 Zysman) 比较英、法、德、日、美诸国的经济发展情况后认为,政府能力越强的国家,应付经济震荡的能力就越强,宏观调控的能力就越强,故而经济表现就越佳。[ 3 ] 瑞典著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔( G1Myrdal) 也指出:“尽管程度不同,所有不发达国家都属于软政权”。[ 4 ] 他同时认为,软政权的表现主要是缺乏立法和具体法律的遵守与实施,各级公务员普遍不遵从交给他的规章与指令,以及普遍存在腐败。许多研究发展行政的学者更是认为,发展的主要障碍在于行政的因素而非经济的因素。
         
        的确,对于所有社会而言,始终面临的一个重要课题与挑战是如何创建一个有效的政府体系,以支持、促进社会的发展、繁荣和进步。有效的政府治理体系是一个社会发展和进步的必需品,而不是奢侈品。政府不再是传统的保守主义眼里的所谓的“必要的恶”,而是促进经济和社会发展,提升国家竞争优势的重要力量之一。在今天,越来越多的人更倾向于同意这样一个命题:政府的性质、能力和绩效,是决定经济和社会发展成功与否的关键因素。正因为如此,全世界都在重新考虑政府以及政府自身的改革与发展问题,建立一个与变化着的时代相适应的新政府体系,并使之更具能力、更具有效性,成为发展的推动力量,已成为各国政府面临的共同的任务和挑战。
         
        改革开放以来,中国社会处于历史性的转型过程之中,从某种程度上讲,这次转型可谓是一场波澜壮阔的革命。这场革命,波及了中国社会的每一个角落,涉及中国社会的方方面面。经过这场革命的洗礼,中国社会发生了翻天覆地的变化,取得了令人瞩目的成就,没有哪一个国家尝试过在如此短的时间内取得如此巨大的成就,尽管也产生了许多新的问题和挑战。
         
        如同在经济和社会领域的巨大变化一样,在过去的30 年中,中国政府也发生了巨大的变化,取得了巨大的成就。这种成就,不仅体现在政府治理体系的不断完善方面,更体现在经济的发展、社会的进步和国家竞争力的提升等方面。改革与创新政府,建立一个适应社会发展要求的有效治理体系,最终推动社会的发展和繁荣,始终是中国改革过程中最重要的篇章之一。政府改革与创新既是中国整体改革的一个重要组成部分,同时也成为推动中国经济和社会改革与变化的动力之一,是建设中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分。
         
        本文的主旨在于研究和探讨以下问题: (1) 中国政府改革与创新的历史背景和时代背景是什么? (2) 30 年中国政府改革的成就体现在哪些方面? (3) 中国政府改革的经验与教训是什么? (4)未来中国政府改革面临的挑战主要是什么?
         
        一、中国政府改革的契机和动因
         
        马克思主义的一个基本观点是:“每一历史时代主要的经济生产方式与交换方式以及必然由此产生的社会结构,是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础,并且只有从这一基础出发,这一历史才能得到说明”。[5 ] ( P257) 唯物史观的基本原理认为:“一切社会变迁和政治变革的终极原因,不应当到人们的头脑中,到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找,而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找;不应当到有关时代的哲学中去寻找,而应当到有关时代的经济中去寻找”。[6 ] ( P617 - 618) 中国政府改革与发展最根本的原因在于经济体制变革以及由此引起的社会的变化。
         
        20 世纪80 年代以来,中国由经济体制变革引起的社会变化主要体现在以下几个方面:一是治国理论的指导思想发生了变化。这一变化突出表现在发展生产力代替“以阶级斗争为纲”成为核心的指导思想。在新的历史条件下,中国共产党总结20 多年经济发展的经验和教训,提出科学发展观。二是经济体制的变化。经过20 多年的改革,中国成功地实现了从计划经济向社会主义市场经济的初步转型,这种转型对整个社会的变革产生了巨大的影响。三是社会形态的变化。整个中国社会从传统的农业社会向现代化的工业社会转变。四是社会结构的变化。社会结构从封闭走向开放。五是政治体制的变化。政治体制朝着社会主义民主政治的方向发展。上述方面的变革与发展,为政府改革与发展奠定了良好的社会基础。中国政府在整个社会现代化的转型中,面临和承受着全方位的、巨大的压力和挑战。在经济领域,政府始终面临着如何促进经济增长、实现经济稳定、充分就业、收入公正分配等艰巨任务。与此同时,政府还肩负着经济体制改革创新的艰巨任务。这就是说,政府既要成为经济发展的推动者,也要成为新经济体制的设计者、改革的推动者。无论是经济发展还是经济体制的改革,都要求政府扮演发展与改革推动者的角色。在政治领域,政府始终面临着维护政治秩序和政治稳定,增强政治合法性,聚合和分配各种利益等艰巨任务。
         
        在社会领域,政府也承担着创建新的社会管理体制,确保13 亿民众生活保障的艰巨任务,要化解各种社会矛盾的压力。与此同时,民众对政府的期望值不断增大。凡此种种,均表明中国需要一个有能力、有效率的政府。
         
        政府体制是连接政治体制、经济体制、社会管理体制的关键。正如邓小平同志曾经讲过的,中国的问题多多少少与政治和政府体制有关。中国改革与发展的经验和教训表明,制约中国经济社会全面可持续发展的体制障碍,根本在于政府体制的不完善。1978 年以来,中国虽然保持经济高速发展的势头,但始终存在着区域发展和城乡发展不平衡、经济结构不合理、经济增长方式粗放、资源环境与经济发展矛盾突出、社会事业发展滞后、投资盲目扩张与经济过热、重复建设严重、收入差距扩大与分配不公、就业压力大等方面的矛盾和问题。这些深层次的矛盾和问题之所以长期存在且得不到有效解决,关键在于相关的体制问题没有得到根本解决。
         
        政府所处的特殊地位和特殊角色,决定了政府改革在中国全面改革过程中的特殊制约作用,其他方面的体制改革能否顺利推进,在一定程度上取决于政府体制改革在多大程度上取得进展和成效。如果要建立现代企业制度,就必须割断政府与企业的行政关系,切实解决政企不分和政资不分的问题;要建立统一的市场体系,就必须打破行政垄断和地区封锁;要让市场在资源配置过程中发挥基础性作用,就要把资源配置权交给市场,减少政府的干预,减少政府对生产要素和资源性产品价格的管制;要转变经济发展方式,就必须有促进技术进步、节约资源、保护环境的体制、机制和政策;要强化公共服务,就必须改革财政体制;要创新社会管理体制,就必须实行政社分开,还权或者放权于民;要实现法治国家,就必须实现法治政府和依法行政。
         
        中国的政府改革,就其基本任务而言,就是要破除阻碍生产力发展的障碍,建立确保科学发展的体制、机制和政策;要破除与建设社会主义和谐社会不相适应的障碍,建立适应和谐社会要求的体制;要破除与社会主义市场经济体制不相适应的因素,建立适应和促进市场经济发展的体制和机制;要破除与发展社会主义民主政治体制不相适应的东西,建立适应民主政治发展的政府体制。总之,政府改革就是依据中国社会发展的要求,建立具有中国特色的促进经济和社会发展的新政府体制,这是政府改革的直接动因所在。
         
        二、中国政府改革与创新30 年的基本成就
         
        1978 年以来,适应经济体制和社会的变化,中国政府在价值理念、职能调整、理顺关系、机构优化、完善机制、活化人力、依法行政等方面进行了一系列探索、改革与创新,实现了向现代化的政府治理体系的初步转变。
         
        (一) 政府管理价值的再确认与公共性的回归
         
        政府治理的过程,既是社会目的的执行过程,也是社会目的和价值的创新过程。中国政府改革的过程在某种程度上是一个趋于理性化的过程,是形式的合理性与价值的合理性的有机结合。政府价值的合理性在某种程度上是指形式的合理性具有优先性。因为政府管理的价值不仅影响着政府的合法性,也影响着政府行为的合理性。中国政府改革30 年,最重要的是政府对其自身价值的重新思考和确认。从“以阶级斗争为纲”转为以经济建设为中心,从单纯片面地追求经济增长到科学发展观,从物化的思考和选择到以人为本观点的确立,从强调政府是一个权力中心到强调政府是一个公共服务中心,从强调强势国家的治理到强调社会的参与与协同治理,从政府行为的秘密性到公开性,从依靠人治到重视法治,等等,都体现出对政府管理价值的重新思考和确认。在我看来,最大的变化在于中国政府的“公共性”的回归和立国价值( regim value) 的捍卫和落实。概括起来,对立国价值的捍卫和“公共性”的回归体现在以下几个方面: (1) 认识到人的基本权利和人性尊严的重要性,并致力于不断提升和改善公民的权益。(2) 认识到政府管理不仅是追求秩序、经济和效率,更重要的是促进和实现社会的公平和正义。(3) 认识到政府不仅是一个管理的中心,更是一个服务的中心,政府的核心职能和职责在于提供公共的产品和服务。(4) 认识到公共事务的管理需要建立在政府、社会、企业共同参与治理的基础之上。(5) 认识到政府作为公共权力的委托人,理应承担更大的公共责任。诚然,公共价值的实现可能是一个漫长的历史过程,但重要的是公共性的价值得到了重新的确认、选择,并在具体的公共行动和公共政策中得到体现。
         
        (二) 政府职能渐趋理性化
         
        政府职能涉及一个国家的政府在整个社会中所扮演的角色和作用,政府职能问题是政府体系的核心问题,也是政府机构赖以存在的基础和前提。政府职能一直都处在不断变化与发展的过程之中,影响政府职能变化与调整的因素是多方面的,如政治意识形态、经济体制、政治体制、社会结构、历史文化的传统、经济发展的不同阶段、战争、突发事件以及许多不确定因素。事实上,并不存在一个超越时代、超越国情、超越历史发展阶段的理想的政府职能典范。
         
        改革开放前,中国政府职能的最明显特征不仅在于泛政治化的政治统治职能占主导地位,还在于计划经济下形成的政企不分、政事不分,政府充当“慈父”的角色,包揽一切。政府既担负着经济和社会的管理职能,又承担着国有资产所有者的重任;既掌握着宏观经济管理和调节的权力,又直接从事具体的生产经营活动。这种政府职能在当时的历史条件下具有合法性和合理性,但是随着社会的发展,其弊端日益显现出来。它不仅导致生产力水平的低下,经济的恶性循环,社会资源和财富的浪费,普遍的“搭便车”行为和效率低下,寻租和政治腐败,也导致政府机构的膨胀。30 年来,中国政府改革以转变政府职能为重点,使政府职能发生了深刻的转变。(1) 政府职能的重心从泛政治化的“以阶级斗争为纲”转到以经济建设为中心。(2) 市场在资源配置过程中的基础性作用初步确立,政府职能朝着亲市场化的途径转变。(3) 明确了在社会主义市场经济下政府职能的重点在于经济调节、市场监管、社会管理和公共服
         
        务,政府日益重视并不断强化其职能的社会性,即社会管理和公共服务。(4) 政府职能实现的方式发生了转变,对经济活动的调节由以行政手段为主转向以运用经济手段为主,对社会经济事务的管理由微观事务的直接干预者逐步转变为宏观的调控者,从公共产品和服务的直接生产者向提供者的角色转变。
         
        (三) 调整和理顺治理关系,初步形成有效的协同治理网络
         
        政府对社会事务的治理过程,并不是政府单方面行使权力、解决公共问题的过程,更重要的是政府与企业、政府与社会、政府与公民、中央政府与地方政府之间互动的过程。一个社会的良好经营与治理,是建立在负责任的政府、有活力的市场和企业、具有生机的公民社会的相互协作的基础之上的。国家的建设和发展、稳定和繁荣在很大程度上取决于政府与社会的良性互动和合作。中国政府改革30 年最重要的成就在于,通过不断调整和理顺治理关系,初步形成一个协同治理的基本格局。具体而言: (1) 通过放权让利,扩大了企业自主权;通过国有经济布局结构的调整,调整了政府管理企业的范围;通过推动政企分开,实现了政府部门同所办经济实体和直属企业的脱钩;通过推进国有资产管理体制改革,实现了政府公共管理职能和国有资产出资人的职能分开;通过现代企业制度和产权改革,实现了政资分开。这样做的结果不仅促进了政府职能的转变,而且使国有企业的效率得到提高,展现了活力。(2) 调整和改变了政事关系,初步改变了政事不分的局面,事业单位的法人地位得到确立,事业单位的自主权在一定程度上得到了落实和实现。(3) 随着传统社会控制力的弱化,政府对民间组织持更加开放的态度,民间组织得到发展和壮大,其在社会公共服务中的积极作用得到展现。(4) 基层民主自治不仅在法律制度上得到确立,而且其自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的职能日益得到展现。(5) 中央和地方关系的不断调整,特别是80年代以后的经济性分权和行政性分权,使地方政府拥有了更大的自主权和发展的空间,与此同时,分税制改革也大大增强了中央政府的财政能力。(6) 地方政府间关系的调整,特别是许多地方政府推行的权力下放、强县扩权的改革,使县市具有更大的自主权和更大的发展空间。(7) 区域以及跨区域之间的政府协作,正在成为一种有活力的治理方式。政府与企业、政府与社会、政府与政府之间关系的调整和变化,从根本上动摇了传统的“强国家、弱社会”的模式以及由此产生的社会缺乏活力的局面。正是社会不同部门之间正当权力归位,各自角色的逐步厘清和功能化以及相互之间的竞争与协作关系,促进了中国经济和社会的发展与进步。
         
        (四) 政府组织结构日趋优化
         
        政府组织结构是政府职能的载体,政府组织结构是否合理,不仅关系到政府运转的效率,而且关系到政府职能的实现程度。改革开放以前,我国政府组织结构存在的问题主要体现在以下几个方面:一是政府机构的设置不合理,未能充分体现机能一致的原则,未能真正实现性质相同的工作或活动交由一个机关来办理,系统不够分明、工作不够确定,导致机构重叠、职能交叉、多头管理、政出多门的现象十分严重;二是政府机构类型多,机构庞杂;三是政府组织体系内部的治理结构存在严重缺陷,有些政府部门职能定位不清,集决策、执行、监督于一身;四是权责脱节,监督缺位的现象仍然严重,尚未建立科学有效的履行职能的监督和评价机制;五是政府间的事权与财权不明确,不同层级政府的职责权限不清;六是政府机构编制缺乏强有力的制度约束和预算约束。上述问题的存在导致许多不良行政的出现,也制约和影响了政府职能和施政目标的实现。针对上述问题,1982 年以来,按照精简、统一、效能的总体原则,我国相继进行了六次力度不同的机构改革和调整。总的看来,成绩还是很大的,主要体现在: (1)政府机构膨胀、人员膨胀的趋势得到遏制,政府机构和人员的数量趋于精简。(2) 政府负责经济调节、市场监管、社会管理的职能部门得到了强化。(3) 调整了政府工作的性质和类型,正在形成以政府职能部门、执行机构、监督机构为雏形的政府机构序列。(4) 针对机构设置不合理、职能交叉问题,从地方到中央均在探索大部门体制。(5) 强化了对机构编制的法律和制度约束,推进了机构编制法定化。同时,我们应当看到,机构改革问题并非简单的机构的分分合合、裁减合并,在深层次上涉及政府权力关系的调整以及利益关系的调整。这也是机构改革与调整陷入困境的原因。
         
        (五) 政府运行机制建立并逐渐完善
         
        如果说政府职能是政府的核心,政府组织机构是履行职能的载体的话,那么,政府的运行机制则是政府履行职能,实现对社会事务有效管理的一套程序和方法。30 年政府改革,不仅重视职能的调整和机构的优化,更为显著的一个变化在于不断完善政府内部的运行机制。在这方面所取得的成就主要在于: (1) 科学民主的决策机制。政府及其部门的决策权限的划分趋于合理、清晰;重大事项的调查研究制度、专家咨询制度、社会听证制度、民主协商制度得到初步确立;重大决策的评估制度和决策责任追究制度也达成共识并逐步发展。(2) 政府绩效管理机制。20 世纪90 年代以来,推行绩效管理、提高政府效能已成为社会各界的共识并在各级政府中得到不同程度的推广。(3) 行政问责制度和监督制约机制。推行行政问责、强化政府的监督制约机制,建立责任政府,已成为近几年中国行政改革的核心,政府正在实现从权力本位到责任本位的转变,初步形成了党的监督、政府内部监督、专门机构监督(如审计等) 、新闻舆论监督、人民群众监督相结合的行政监督体系。随着政府运行机制的建立和完善,政府的执行力和公信力得到强化和提升。
         
        (六) 创新政府服务方式,新的服务典范显现
         
        政府的最终目的是为国民提供良好的公共服务。中国政府改革30 年,最大的一个变化在于政府服务方式的改变。最近十余年,各地区和各部门在创新政府的服务方式方面进行了积极的探索,政府服务方式以及政府的行为方式发生了很大的变化,主要体现在: (1) 公民本位、服务本位而非政府本位、权力本位的观念得到认同和体现。(2) 公共服务从封闭走向开放和透明,政务公开,行政权力的运作更加公开和透明。政府信息公开法律的制定和实施,标志着开放政府时代的到来。(3) 跨机关的整合的服务出现。20 世纪90 年代以来,随着政府服务大厅的普遍建立,政府对民众提供的服务朝着跨机关、整合化、便民、高效的方向发展。(4) 从政府提供服务到公私合作提供公共服务。许多地方政府积极探索透过市场机制,通过政府与民间的合作,生产和提供公共服务,这可以从基础设施的投资与建设、环境污染的治理、城市的管理和开发、森林资源的保护等诸多具体的公共事务管理中体现出来。(5) 各种柔性管理和服务方式出现。随着时代的变化,传统的强权高压行政的方式正在发生变化,一些新的行政方式,如行政规划与计划、行政指导、行政契约、信息引导等,在各级政府和部门受到普遍重视并得到应用。总的来看,中国政府的行为和服务方式向着一种以民众为中心的、公开透明的、富于弹性的、整合的、便民的方向发展。
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