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公务员职务消费制度改革刍议
  摘 要:职务消费是维持政府机构正常运转所必须支付的成本。它是一把“双刃剑”,管理得当,有利于整个社会的良性运作;管理不当,则会导致财政资金的大量流失。因此,必须对公务员职务消费制度进行改革,将其纳入制度化、货币化、规范化轨道,以规范公务员职务消费行为,在降低政府运行成本的同时,提高政府的行政效能。
  关键词:公务员;职务消费;制度规范;货币化改革
  
  Abstract:Post-related consumption is the cost for the government’s normal operation. Like a double-edged sword,the consumption is good for the sound running of the society if properly managed. If not,it may lead to the great loss of financial fund. Thus,the reformation of the post-related consumption system waits no time. To effectively constrain the consumption of public servants,so that the administrative cost can be lowered while efficiency improved,the reformation needs systemization,monetization and standardization.
  Key words:public servants;post-related consumption;reformation;monetarization reform
  
  职务消费是指公务人员为履行公务所必需的、适度的消费,包括招待费、差旅费、交通费、通讯费等,它构成政府运行成本的主要部分,是维持政府机构正常运转所必需的费用支出。但是,职务消费与权力紧密相关,对职务消费的范围及标准既无允许的规范,又无约束的规定,往往会导致行为主体的“自由裁量权”过大,使得必要的消费供给不足、腐败现象普遍存在。要保证财政资源的使用不偏离公共利益,就必须将职务消费纳入制度化、货币化、规范化的轨道。
  
  一、当前公务员职务消费领域存在的主要问题
  
  1.职务消费不透明、不规范,滋生腐败
  职务消费中的腐败是腐败最集中、最常见的表现。由于对职务消费的范围、标准等基本问题缺乏明确的规定,使得实际工作中缺乏合理、规范的制度性约束,形成了“职务消费是一个筐,什么都往里装”的局面。制度刚性的缺失和消费的不透明又使得假公济私的个人消费、过度的职务消费以及故意的奢侈浪费层出不穷。与贪污、受贿等其他的腐败行为相比,职务消费中的腐败有其自身的特点,它几乎天天在人民大众面前发生,很容易导致民心的流失。
  2.职务消费管理口径不一,随意性大,并呈扩大化趋势,加重了政府财政负担
  职务消费的主要资金来源是预算外资金,由于我国对职务消费的管理口径不一,存在很大的地域、部门差异,随意性较大,因此,在一些地方、一些部门,职务消费项目越来越多。另外,“实报实销”的财务报销制度使得公务员只要有合法的票据,就可以由政府为其“埋单”,这些行为必然会加重政府负担,导致行政经费的过快增长和财政资金的严重浪费。
  3.供给制和实物分配制广泛存在,导致了高行政成本
  在计划经济体制下,公务员职务消费及福利待遇由政府大包大揽:其住房、用车、通讯工具等实行实物配给,差旅费、招待费等采取“实报实销”的财务报销制度。当前的职务消费制度虽然进行了试点改革,却依然没有实现全面货币化分配,大部分地区继续实行实物供应,并且对供应对象也缺乏严格的控制。1995年,全国行政事业支出占财政总支出的比重为11%,如今已经达19%~20%了。2006年,31个省市自治区的行政事业支出超出财政支出部分,高达5780多亿元[1]。
  4.监督主体不合理,有效监督少
  公务员既是职务消费政策制定者,又是职务消费政策执行者,并且是最后的受益者[2]。行为主体的一致性使得监督过程中暴露了两方面的问题:一方面,由于上级“鞭长莫及”难以监督、同级“怕惹非议”不愿监督、下级“怕穿小鞋”不敢监督,最终导致内部监督失灵;另一方面,由于公务员职务消费在制度上缺乏透明性,使得公众和舆论等外部监督获得信息的渠道不畅通,获得的信息量也不对称而难以实行监督。政府既是裁判员又是运动员,职务消费制度难以达到节约资金、防治腐败的目的。
  
  二、公务员职务消费制度中存在问题的成因分析
  
  1.缺乏完善的公务员薪酬制度
  目前职务消费的诸多问题与薪酬制度的不合理有着直接联系。长期以来,我国实行的是低工资的薪酬制度,虽然从20世纪90年代中期以来,国家给公务员加过几次薪,但由于幅度不大,公务员工资偏低的状况并没能得到根本的改观,与其社会地位、工作需要和工作强度难以匹配。在这种情况下,职务消费就变相成为公务员工资的补充。由于我国缺乏公务员工资加福利的薪酬体系,各种津贴和补助游离于工资之外,公务员的福利待遇也缺乏统一的标准,较低的工资以及不规范、不透明的各种补贴又加大了公务员的实际收入差距,刺激了部分官员的腐败行为。可以说,低工资是造成当前职务消费混乱、公私不分的根本原因。
  2.制度建设方面的缺失
  ①预算约束的缺失。硬性的预算约束的缺失,是导致职务消费异化最根本的原因。我国长期以来实行的是计划经济体制下的财政预算制度,预算没有细化,执行标准不一,只重投入、不重产出,必然导致不计行政成本,不讲行政效率。近年来,我国对预算制度进行了多次改革,但是实际执行中随意性大的问题依然没有得到根本解决,预算难以从经济根源上规约职务消费。目前,我国的预算制度还未完善,还存在大量的预算外资金,预算的法律效应也不强,没有任何约束力。
  ②职务消费范围界定模糊。由于职务消费与公务员所拥有的权力有直接关系,有人据此把职务消费同权力消费等同起来,认为只要与手中权力沾边的消费,都可以找公家报销。有一些消费虽然与权力沾边,却介于职务消费和非职务消费之间,这种消费既不违反职务消费的规定,却又超出职务消费的范围。比如,一些无明确目的的会议被安排在高档宾馆甚至是旅游度假区,有些领导为了彰显自己的权力空间,提高接待的档次并且扩大邀请的范围。正是由于职务消费的范围规定不明晰,导致职务消费恶性膨胀。
  ③职务消费制度在执行中大打折扣。我国现行的职务消费制度在设计的时候就不合理,缺乏系统、全面的研究,执行起来很难达到预期的效果。究其原因,主要有两点:其一,有些制度规定脱离实际,缺乏可行性,造成职务消费在制度和执行上严重脱节,比如差旅费制度;其二,公务员既是职务消费制度的制定者,又是职务消费的直接受益者,很难排除自身利益的干扰,执行起来难以真正到位。
  ④对职务消费违规行为处罚不力。由于目前对大吃大喝、公车私用、公款旅游等职务消费中出现的问题难以量化,对职务消费违法违纪行为尚无明确的规定,鲜有人因为职务消费而受到制裁。低风险及消费“攀比”效应的广泛存在,很容易促使一些公务人员不必担心后果地过着奢侈的生活。
  3.政府机构臃肿,人员严重超编
  目前,我国依然沿用计划经济体制下制定的机构设置框架,随着市场经济的发展,其弊端已经越来越明显,主要表现为:机构臃肿、人员严重超编,特别是直接为领导干部服务的人员日益增多。2005年8月10日,安徽省出台《关于加强对领导干部身边工作人员管理监督的暂行规定》,取消了省辖市、县(市、区)领导干部的专职秘书配备。两年前,四川省也做出了类似的规定,但是改革的阻力很大。目前,全国大部分地区还没有进行此项改革,不仅市县级领导有专职秘书,就连一些乡镇干部也普遍有秘书跟班。自1982年以来,国家虽然先后对政府行政体制进行了五次较大的调整,但政府机构人员膨胀问题依然十分严重。人越多,官越多;官越多,事越多;事越多,又刺激人更多,如此,陷入帕金森定式。官多,必然导致与此相关的职务消费过度膨胀[3]。
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