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提高政府效率:理论、困境与出路
  摘 要:对于行政效率的研究,西方的古典行政学走过了一个合乎逻辑的历史发展过程,并为此奠定了良好的理论基础;20世纪70年代的新公共行政学在行政效率的研究上呈现出三个新的动向。以西方的理论观照中国的行政效率,可以发现中国政府效率问题的存在及其困境;对于提高政府效率,可以从政府体制与机制创新、公共人力资源开发与积极的行政文化建设三个层面上作出努力。
  关键词:行政效率;古典行政学;新公共行政学;政府创新;行政文化
  
  Abstract:Regarding the administrative efficiency research,the western classical administrative science has passed through a logical process in its historical development and has laid down a good foundation for the administrative efficiency research. In 1970s the new public administrative science presented three new trends in the administrative efficiency research. In terms of western theories,we can discover the problems of China’s administrative efficiency and its dilemma. To enhance the government efficiency,we should make efforts in the following levels:the government system and the mechanism innovation,the public human resource development and the positive administrative cultural reconstruction.
  Key words:administrative efficiency;classical administrative science;new public administrative science;government innovation;administrative culture
  
  一、古典行政学关于行政效率理论的发展
  
  19世纪下半叶,在企业管理运动的鼓励与影响下,学者们试图借助于科学管理来增进政府的行政效率。“这个运动的主要倡导人之一伍德罗·威尔逊早在1885年,以后又在许多场合,发出了争取提高政府效率的口号。”[1]1887年,威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中,将提高行政效率作为行政学的根本任务。他说:“行政学研究的目标在于理解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上,我们显然更需要得到启示,只有认真进行研究才能提供这种启示。”[2]1自此以后,行政学便围绕着“行政效率问题”展开了不懈的研究。
  几乎同时,在西方管理学史上兴起了以泰勒的“科学管理理论”为领导的科学管理运动。泰勒的科学管理理论不仅开辟了关于效率研究的新领域,而且从某种意义上说,它也促成了西方行政管理学对行政效率问题研究的深入。因此,“正是科学管理运动的兴起,才促成西方行政学的形成和兴盛,而对于这场科学管理运动的形成起着决定性影响的,乃是泰勒的‘科学管理理论’。”[3]泰勒认为,高效率取决于形成一个健全的组织,因此,科学管理的本质在于设计合理的职能组织。正是在科学管理运动兴起之后,一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政的有效性。曾经担任美国全国办公室管理协会会长的威廉·享·莱芬韦尔是第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并取得成功的人;美国著名行政学家纳德·D·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理,促进了政府工作的改进,提高了行政效率。他认为,“科学管理运动在促进改良处理公共事务方法上,已作出了非常重要的贡献。从弗雷德里克·泰勒倡导这一开创性工作开始,这一运动已引起了各方面的关注和兴趣,并终于建立了完整的社会改良哲学的原则。”“由科学管理在一些工业企业中所造成的巨大进步,已提出了一个问题:在政府中是否可以同样实行这种改进方法?对这个问题无论有什么样的解答,无疑的是:科学管理的成就,已引起了对许多公共机关所习惯的旧法的大量不满。”[2]53随着公共行政管理实践的发展与行政学理论研究的深化,人们对行政效率的认识也在逐渐深入。在行政学发展的早期,思想家对行政管理的理解主要视为对行政组织内部的管理,因此,管理效率的获得主要取决于对行政组织内部各要素的高度利用。而行政组织是由多种要素组成的,究竟应该发挥哪个要素以及如何发挥这个要素的管理效率,各个理论学派持有不同的观点。
  德国社会学家马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论,则把提高行政效率的着眼点放在行政组织内各部门、各成员的协力与合作上,而要处理好组织内的合作问题,其关键在于明确各机构与成员之间的权责关系。以法国管理学家法约尔为代表的功能学派则认为,行政管理是由一系列相互衔接和相互联系的活动环节组成的,只有当每个环节都承担了特定的职责,实现了相应的功能时,效率才能得到保证。可以说,西方古典行政学理论在思考提高行政效率的问题时,着眼点是放在行政组织中非人要素的管理效率上,明显忽略了行政活动中人的要素,而稍后的行为主义理论对此进行了全面的纠正。从20世纪20年代开始,美国哈佛大学教授梅奥领导的研究小组,在著名的霍桑试验中,发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义,由此拉开了行为主义革命的新序幕。
  总之,西方行政学家在思考行政管理实践时,尽管其理论思路大相径庭,但最终的宗旨却都落在如何提高行政效率上,特别是在借鉴管理科学的理论与方法上,行政学虽然异彩纷呈,但最终的旨趣却是同一的。比如:以法约尔和孔茨为代表的过程学派;以德鲁克为代表的经验学派;以梅奥为代表的人际关系学派;以巴纳德为代表的社会系统学派;以卡斯特罗和森茨韦克为代表的系统管理学派;以西蒙为代表的决策理论学派;以伍德沃德为代表的权变理论学派,等等。其实,万变不离其宗,尽管各学派所强调的重点与方法不尽相同,但最终的目的都是为了提高管理效率,思想家们关注的核心问题乃是“组织效率”和“高度的生产率”。因此,管理理论中的许多原理包括计划原理、组织原理、领导原理、系统原理、优选原理、控制原理、激励原理、弹性原理、反馈原理等,贯穿其中的一个根本原理乃是效率原理;管理思想中提出的许多观念包括如全局观念、市场观念、竞争观念、服务观念、创新观念、战略观念、效益观念等,联结这些不同观念的一个核心观念乃是效率观念。
  
  二、新公共行政学研究政府效率的动向
  
  到了20世纪70年代左右,随着新公共行政学对传统公共行政学的替代,行政学家对行政效率的研究出现了以下三个趋势。
  1.研究视界由行政系统内部转向行政子系统与社会母系统的关系
  行政学发展的前期,思想家们提高政府效率的着眼点在行政系统内部各因素的利用上,他们认为行政管理就是对政府组织系统内各要素的管理,如果组织系统内各要素获得了充分利用,那么,行政效率就自然而然提高了。20世纪70年代以后,在西方国家行政改革浪潮的带动下,政界与学界对“政府到底应当干什么、不应该干什么”的疑惑进行了重新思考,即威尔逊所言的“政府能够适当地和成功地进行什么工作”的问题凸现了出来。因为公共行政效率体现了公共行政活动的意义与功能,它总是指向符合社会价值目标,并给社会带来有益成果前提下的行政管理活动的效率。如果政府的管理是不“适当”的,尽管政府的效率很高,但对于社会而言却无疑是一种浪费与无效行为。从这个角度来研究行政效率就是着眼于行政子系统与社会母系统的关系,给政府的职能进行合理的定位。
  2.研究内容由重效率向效率与效益并重转化
  20世纪40年代中期,以韦伯的“官僚制”理论与古德诺的“政治—行政二分法”理论为基础,行政学把效率摆在突出的地位,认为效率是行政管理尺度的头号公理。效率标准在被过分推崇的同时却忽略了公平与效益等社会价值的因素,政府计划很少关注所服务的人的实际效果。从二战后到上世纪70年代末,以新公共行政学和政策科学为理论基础,行政学一反过去注重效率的取向,将社会公平等价值的因素重新注入经济目标与效率目标中。尽管公平与效益的价值取向有所突显,但仍未动摇效率取向在行政学中的主导地位。到了20世纪80年代,以公共管理学为理论基础,行政学由重视工作过程与投入转向注重结果与产出,强调“顾客”至上,倾听“顾客”意见,建立明确的服务标准,向“顾客”作出承诺,为之提供优质服务,社会效益的价值取向受到空前关注,呈现出效率与效益并驾齐驱的势头[4]。
  3.研究模式由一般性的原则研究向具体特定的问题研究转化
  一般来说,科学研究与科学理论的形成有两个基本的研究模式,即原则研究和问题研究。结合行政效率的研究来看,行政学发展的早期对行政效率的研究大多从原则出发,关注的焦点是提高行政效率的一般原则与途径,由于这些原则和途径涉及到组织、领导、决策、人事等管理的各个方面,效率研究实际上成为管理的综合研究。像西方行政学家对效率原则的概括就属于这种原则研究方法。但是随着社会政治实践的发展和行政学理论自身发展的需要,这种原则研究模式渐渐显得不合时宜。一方面,从实践来看,这种原则研究模式所提供的一般原则和途径有变成“常识”的可能,特别是在公共行政职能多样化和目标多样化的趋势下,这些原则与途径往往由于缺乏较强的针对性和相关性而难以付诸实施,所以往往成为“绝对正确的废话”。另一方面,行政学理论的深化又不能仅仅局限于原则研究,必须面对现实中的各种问题展开,这样行政效率的研究就会选择特定的角度和特定的内容,比如:针对不同行政部门具有个性特点的效率研究以及效率测定与提高措施等。因此,原则研究关注的是行政效率的共性,而问题研究关注的是行政效率的个性,而个性研究恰恰是共性研究的深化[5]。
  
  三、当代中国政府行政效率问题与困境
  
  对于我国政府的行政效率,不管是从理论文章的内容来看,还是从各种对行政效率的社会评价来看,都一致地认定“我国政府的行政效率是低下的”,尽管这种认定到目前为止尚没有足够的数据支持,这是由行政效率认定和研究的困难决定的。不论是学者的结论,还是一般人的结论都还只限于直觉与感性认识的层次上,但是这些都丝毫没有动摇人们所形成的这种信念。笔者认为,对于我国行政效率的认定,实际上是依据一定的判断标准而得出来的结论,尽管这个判断是直觉和感性的,这个判断标准有两个:
  1.以西方公共行政的实际效率作为判据
  在改革开放之前,这个判断标准是不存在的,即使存在,也只有极少数人有这种比较的机会。改革开放之后,处在同一时间维度中的中国行政效率与西方政府的行政效率就自然而然地进入了学者甚至是一般老百姓(一开始是投资商人)的视野中。由于西方近代理性精神的影响,西方的行政组织体系设置也呈现出高度理性化的特征,加之西方一直未断的行政改革都把高效率作为政府的基本追求目标之一,因此,效率精神与效率原则是西方政府行政管理现代化的一个重要标志。与此相比较,中国行政效率的低下是显而易见的,于是,追求高效率也一直是我国政府历次行政改革的核心目标之一。
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