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当代中国行政发展中的制度创新
 摘要:当代中国的行政发展即行政建设,已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式,又不能原封照搬西方模式,唯一正确的选择就是坚持走自己的路,走中国特色的行政发展和行政建设道路。制度创新是行政建设的核心。是促进行政发展的关键因素。要实现制度创新,必须进一步解放思想,实现理论创新;尊重群众首创精神,注重总结实践经验;正确处理继承、借鉴与创新的关系;正确处理改革、发展和稳定的辨证关系:坚持分步实施、循序渐进的改革方式;牢牢把握抓住近期制度创新的重点。
  关键词:行政发展;制度创新;行政建设
  
  行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础,与经济社会现代化密切相关的行政管理现代化过程。它意味着行政管理关系的调整和变革,但又不是一般意义上的行政管理关系的调整和变革,而是不发达行政管理系统向发达行政管理系统变迁的过程,是传统行政向现代行政发展过程中在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进,是与我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治化、规范化过程,是我国行政管理领域发生的正向变化和进步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。
  
  一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择
  
  改革开放以来,行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就,行政体制改革在不少方面稳步推进。但是,我们也不能不看到,受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式,已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系,或其直接、间接造成的一些弊端,需要通过行政改革和行政建设来消除。同时,行政改革中出现的一些新的矛盾和问题,也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显,新时期我国的行政体制改革和行政建设,已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。
  苏联模式的行政体制和行政管理模式,是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式,虽然有所创新,但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式,不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题,它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题,但毕竟是在这种模式而非其他模式下,我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就,而且迄今为止,这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。
  当然,这种模式也存在不少问题。对于现代中国而言,这些问题可以分为三类:一是因国情不同,前苏联那么做或许可以,但是我们一旦照搬这些做法就始终水土不服;二是因时代的变化,一些具体的行政管理制度和做法当时或许是正确的,但现在已经时过境迁,不能再延续下去;三是由于主客观因素的局限,许多具体的行政管理制度和管理机制本身就不健全、不完善,在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位,为此,必须加快健全和完善相关的制度和机制。苏联剧变固然有多方面的复杂原因,但行政体制和行政管理模式存在的问题长期得不到解决也是其中的一个不容忽视的方面。同时,我国现实生活中存在的不少弊端和问题也与之有直接或间接的关系。因此,我们必须重新审视苏联模式的行政体制和行政管理模式。创新行政制度,进行符合国情的循序渐进的大胆改革。
  随着改革开放的稳步推进。西方的行政思潮、行政理论开始在我国特别是在青年学生中传播。由于对西方行政体制和行政管理模式了解并不系统、不全面,由于对本国国情也缺乏全面、深入的了解,有些人主张完全抛弃现有的行政体制,照搬西方发达国家的行政体制和行政管理模式。不可否认,西方的行政体制和行政管理模式,相对于封建专制社会的行政管理体制而言是历史的一大进步:在主要发达国家能够正常运转、富有成效:在当今世界也具有很强的竞争力和吸引力。但是,我们应当承认。它毕竟产生于经济、政治、文化传统不同的国度里,是为资本主义服务的,我国作为发展中的社会主义国家是不可能原封照搬这种行政体制和行政模式的。过去我们原封照搬苏联行政管理模式遭遇过挫折,今后如果我们原封照搬西方国家的行政管理模式,同样不会有好的结果。当代中国的行政发展即行政建设,一方面不能继续固守苏联模式,另一方面又不能照搬西方模式,唯一正确的选择就是坚持走自己的路,走中国特色的行政发展和行政建设道路,实现制度创新。坚持走这条道路既没有现成的实践经验可以借鉴,也没有成熟的具体制度作依托,只能依靠制度创新。我国行政建设的一个重要教训是,由于行政管理体制、机制不健全、不完善,致使社会主义基本制度的优越性不能充分体现出来,社会主义的美好理想与现实存在相当大的差距,人民群众的切身利益还没有得到很好的维护和实现。改革开放以来,随着经济社会的不断发展,我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念也发生了深刻变化,行政建设面临许多新的挑战。改革开放初期。我们的主要任务是发展经济,需要解决的突出问题是在经济成分多样化的情况下如何处理好政府与市场的关系。现在,我们驾驭市场经济的能力有了很大提高,但又出现了如何驾驭利益主体多样化的社会、如何统筹兼顾各方面利益关系等问题。在新世纪新阶段,如何科学统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国内发展与对外开放,成为需要重点解决的问题。显然。依靠传统的行政管理思维和行政管理模式,很难应对新的挑战和各种社会问题。只有不断探索新的思维模式,创新行政管理模式和各项具体制度、机制。才能勇敢迎接挑战。从容应对经济社会发展中的各种问题。
  
  二、制度创新是当代中国行政发展的核心
  
  行政发展即行政建设。是指行政观念更新、行政结构合理、行政制度完善、行政行为规范的过程。新制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯认为:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用的个人行为。”制度创新就是社会政治、经济和文化等方面制度的变革过程,是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的进步,并改善个人、组织与其外部环境,其直接结果是激发人们的创造性和积极性,促使各种社会资源配置更加合理。经济效率和社会效率有更大提高。可见,制度创新在整个社会创新体系的运行中居于基础和保证地位。一般认为,根据一定时期内的主要推动因素,可以将国家发展分为资源推动型、技术推动型和制度创新型三种类型。历史和现实表明,只有制度创新可以对一个国家的发展能产生持久的、深远的推动,并能使资源和技术进行更有效的配置。产生尽可能大的效益。
  制度建设尤其是制度创新是行政建设的核心。一方面,制度创新是促进行政建设和行政发展的关键因素。行政建设中遇到的矛盾和问题。如果继续沿用传统的办法,继续适用旧的规章制度往往很难解决。最终要依靠制度创新和制度建设来解决。从行政建设的价值取向来看,以人为本和社会公正是不可或缺的。而要真正实现以人为本和社会公正,须臾离不开行政制度创新。另一方面,行政建设和行政发展的成果要通过制度建设和制度创新来巩固。行政发展,包括一些促进政府和谐的想法、作法,一些有利于提升行政效能的重大举措,如果不及时转化成新的制度,就有可能由于领导人的看法和注意力的改变而改变。这些行政建设和行政发展的成果只有转化成具有法律地位的行政制度。才能持久、稳定地发挥应有的作用。
  从行政建设内部结构和各组成部分之间相互关系分析,制度创新对于推动行政发展和行政建设的作用,主要体现在以下几个方面:
  其一,制度创新有助于更新行政观念
  行政观念更新是行政建设的重要基础,它包括行政思想、行政道德、行政心理的进步,如确立社会公正、依法行政、合作治理的观念。我国长期实行君主专制体制,等级观念和君权思想居于主导地位。在此基础上形成了相当稳定的价值体系和集权思维模式。新中国成立后。其中很多消极的因素不仅没有清除,反而在一定程度上还得到了强化。建国很长一段时期以来,我国行政管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向。按照这种思路,政府可以包办一切经济事务、社会事务。事实证明,这种思路并没有自动带来经济社会的和谐发展。由此可见,在推动行政发展与行政建设中须臾离不开解放思想、更新观念。众所周知,观念更新仅靠观念自身的动力和力量是难以实现,必须通过观念之外的动力和力量。首先是制度创新来推动、实现。因为行政管理和行政建设中的任何创新如果能够形成制度,它就不但具有一定的权威性,即使政府领导班子或领导人更迭也不会轻易地被取消;而且会产生一定的惯性,逐渐被人们默认为惯例,时刻对惯例保持一种特殊的尊重:更值得一提的是,它自然也会促进行政观念的更新。当然,更新行政观念和行政管理制度创新是相辅相成、互为因果、相互促进的。
  其二,制度创新有助于优化政府组织结构
  经过20多年的行政体制改革,我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效,但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看,我国政府组织结构仍然存在一些急待解决的问题,主要表现在:政府职能定位不准确,政府职权划分不明确;政府机构总量仍然偏多:政府机构序列设置不够科学、不够规范:经济管理部门所占比例过大,社会管理和公共服务部门所占比例偏小,不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求;政府层级过多,不符合现代组织结构扁平化趋势:中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺,条块矛盾突出。为此。我们必须进一步深化行政体制改革,加大制度创新的力度,切实解决政府组织结构中存在的问题。
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