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政府利益内在性的抑制与政府信用建设

  摘要:政府利益作为一种客观存在,它可能促进和维护社会公共利益,增强政府信用,也可能背离、侵犯公共利益,破坏政府信用。当政府利益内在性倾向缺乏有效约束和规范时,就会为权力腐败提供恶性膨胀的空间,导致对政府经济信用、政治信用以及社会信用的破坏,制约服务型政府的构建,因此,需要创新政府管理方式、监督机制以及政府官员的绩效评估体制,有效抑制政府利益内在性倾向,使政府保持良好信用。

  关键词:政府利益;政府信用;内在性

  Abstract:Government interests exists as an objective reality It may foster and maintain socially public interests to enhance government creditability but, in turn, it may exercise its administrative authority to violate even infringe public interests, thus damaging the government creditability When the government inherent interests cannot be restricted efficiently due to lack of publiclyaccepted supervision regulations, a space will appear, in which the power corruption tends to spread catastrophically and result in a destructive blow to government creditabilities in economy, policy and society, much less turning the government into service type So, a thoroughly improved administration is in need for government, as well as the supervision mechanism and performance evaluation system to it Only in this way the inherent interests of a government that tends to enlarge it can be restricted efficiently so as to maintain and further enhance its creditability

  Key words:government interests; government creditability; inherence

  政府利益内在性是指政府部门及其官员追求自身组织目标或自身利益,而非全社会或非国家整体利益的现象。当代西方政治经济学主流派别之一的公共选择学派认为,政府利益内在性的存在意味着政府组织或政府官员的利益可能支配公共政策的制定,并且决定政府部门及政府官员的行为。这一观点使人们对政府的认识从理论回到了现实。但是,其偏执的分析会对政府产生不信任,使政府出现信任危机。所以,需要充分认识政府信用产生和运作的客观规律,通过创新政府管理方式以及各种监督机制,有效抑制政府利益内在性倾向,这对于转型时期我国和谐社会建设和服务型政府的构建具有十分重要的现实意义。
  
  一、 政府信用及其在现实中的运作
  
  政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断,它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映[1]。由此可以看出,政府信用是社会各主体对政府行政行为的一种期待,希望政府践行其宗旨,对公众的期待作出合理的反应。
  政府是否实现其宗旨,直接关系到政府信用的高低。那么,政府宗旨是什么呢?政府一切行为的最终目标都是为了维护和促进公共利益。对这一问题,马克思主义政治学家与西方古典政治学家都有明确的阐述。马克思主义政治学家从政府社会性的角度分析指出,社会性(即公共性)是政府的一个本质属性。因为人类社会发展的历史已经昭示:先有社会公共事务的管理,后有国家和政府。而且国家和政府最初是借着管理社会公共事务而发展为特殊机构的。随着社会的发展,社会公共事务越来越复杂,政府必须加强对社会公共事务的管理,否则就难以为继,无法维护政治统治。正如恩格斯所指出的:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”[2]由此可见,政府只有代表了公共利益,以公共利益的目的来运用公共权力,才有助于维护自身的统治。西方政治思想家卢梭也认为:“政府就是为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利;而这一切都只是为了公众福利。”[3]既然“这一切都只是为了公众福利”,一个国家政府能否很好地实现公众福利(或公共利益),就成为公众衡量政府是否实现其宗旨的最重要指标。
  虽然政府的最终目标是维护和促进公共利益或公众福利,但是在实际的政治生活中,政府一旦获得主权者(即公众)的授权,政府作为一个组织就可以独立地行使国家公共权力,直至政府解体。这样,政府就获得了某种程度的主体性和独立性,成为一个相对独立于社会和个人的组织,对于社会整体、其他组织和个人拥有不同程度的权力。政府的相对独立性,促使政府并不总是以公共利益或公众福利为唯一宗旨,它也会考虑自身的利益,政府成为具有自身利益的组织。西方的公共选择理论对此为我们作出了解释:政府不仅是“社会人”,也是“经济人”,他们都是利己的,其行为的首要和最高的目标都是追求个人利益,能实现个人目标的行为才是理性的,在追求自我利益的过程中,通过分析收益和成本来选择行为。所以,从他们的视角看,政府被称之为“理性的经济人”。我国是社会主义国家,社会主义国家的政府,是人民当家做主的政府,是代表最大多数人的利益和要求的政府。但是对于社会主义国家来说,尤其是转型时期的中国政府来讲,由于社会主义市场经济的逐步建立,社会经济生活中普遍存在且日益增多的外部性再加上政府“理性经济人”的自利动机,政府和政府工作人员也有可能会违背契约承诺(为公众谋利),追求自身利益,甚至牺牲公共利益以达成自身利益的诉求。诚如谢庆奎所言:“在我们社会主义国家可以这么说,完全自私、自利的人或群体,完全不顾自身得失的人或集体,在现实生活中都存在,不承认这一点就不是唯物主义者。但在通常情况下,为了自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等,而去做事或工作,这里都含有自利的动机和结果,不承认这一点同样不是唯物主义。”[4]由此可见,政府利益客观存在,在现实中也出现了种种表现形式:部门利益膨胀,地方保护主义,政绩工程以及政府官员严重的贪污腐败等等。在对政府利益的追求过程中严重地损害了政府形象,对政府信用造成了严重的危害。因此,社会主义和谐社会的建设势必要尽量消除政府运作过程中可能产生的消极影响,尽可能地避免对社会公共利益的践踏,最大限度地履行政府作为社会公共利益代表的法定职责。
  
  二、 政府利益缺乏制约对政府
  
  信用的影响良好的政府信用得以产生和有效运作的根本在于政府对社会公共利益的维护和促进,在理想层面,政府应当是超利益存在的。而在现实中,政府利益却是客观存在的,它至少包括三个层次:组织利益、部门利益和个人利益。承认政府的合法利益比让政府追求超越一切的法外利益更符合实际。现代市场经济的发展要求承认每一个社会成员和组织的合法权益,并鼓励他们为争取合法利益而竞争。但是任何人、任何组织不得损害公共利益,这是一个根本前提。政府作为一个利益主体,与其他利益主体相比,应与社会公共利益联系得更为密切。当政府的权力运用和利益追求是增进了社会的公共福利,或者是与社会公共利益方向一致时,就是政府作用的正效应,它就会保证和增进政府信用;否则的话,就会破坏政府信用。政府利益缺乏有效抑制时,必将对政府信用产生重大影响。
  
  1 对政府经济信用的影响
  政府具有公共管理者和普通“经济人”的双重角色,虽然市场经济严格限制政府以普通“经济人”角色出现在市场中,但政府仍然会以公共管理者身份从事普通“经济人”的行为。这就存在着一个政府越位的问题,因为政府行为会对其他的利益主体产生重大影响。正如新古典经济学认为的那样:“在传统完全竞争模型中,每个‘经济人’是如此小的参与者以致他自己只能采取其他参与者所采取的行动;而当政府作为普通‘经济人’出现在模型中时,它的行动将影响所有的参与者。”[5]所以,政府的经济活动要自觉遵守市场经济规则,这对社会其他经济主体具有示范效应。如果政府在经济活动中注重自身信用,自觉遵循市场规则,那么,其他经济主体会认为政府的信用可靠;反之,如果政府在经济活动中不注重自身信用,随意改变市场规则或不遵守规则,在市场游戏中谋取优惠的游戏待遇,从而破坏市场经济体制准则,则会恶化公众对政府的信任。
  
  2 对政府政治信用的影响
  政府信用是政治合法性的根基。政府宗旨是正确行使人民赋予的公共权力,履行公共责任,增进社会福利。因此,政府是否能够正确地行使公共权力、履行公共责任,既关系到社会公共利益,也关系到政府自身的权威,关系到社会公众对政府的信任状况。如果政府在行使公共权力时,违背了政府的“一切都只是为了公众福利”的宗旨,产生公共利益政府化、政府利益部门化、部门利益个人化等现象,政府信用就会严重降低,从而失去民众的信任,导致社会产生针对政府的强大异己力量,政府的政治合法性就会大大降低甚至完全消解,影响政府的建立和存续。邓小平指出:“一切企事业单位,一切经济活动和行政司法工作,都必须实行信誉高于一切,严格禁止坑害勒索群众。”[6]可见,政府信用对社会经济与政治的重要作用,政府信用不足与缺乏势必会影响社会稳定。

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