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中国非政府组织的发展现状与困境(3)
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  我们认为,社会公益组织与政府机关、企业应该有所不同。因为以人道主义为天职的社会公益组织则更强调“以人为本”,一切首先出于人本心向善的自发自觉的内在驱使。只有这样,在突发事件面前,才会不顾安危全情投入,才能不计个人及自己组织局部的得失而开放自己所有的资源,才能不浮于表面作秀而扎扎实实开展工作;努力做到,既追求政府机构的严谨和公信力,又确保企业的高效而避免陷入官僚主义的陷阱。   
  综上所述,非政府组织以其前所未有的姿态展示出了巨大的能量,这标志着它已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量,必将对社会的各个领域的治理都发挥深远的影响。但我们也应该看到,就其能够和应当发挥的作用而言,我国非政府组织发展速度是滞后的。特别是和国外非政府组织的发展相比,和正在兴起并日趋完善的市场经济的发展相比,和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比,我国的非政府组织明显先天不足、后天困难。从数据上来看,国际上每万人拥有NGO的数量,法国为110个,日本为97个,我国只有2.1个;我国NGO总支出约占GDP的0.73%,远远低于发达国家7%的水平,也低于4.6%的世界平均水平。非政府组织在获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面都不存在明显的优势,它们当中的大多数都在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路,难以展现像我们在国外非政府组织身上看到的勃勃生机。
一方面是在社会生活中影响日巨,一方面在生存发展道路上又步履维艰,究竟中国非政府组织在当下的政经环境中面临那些困境呢?
三、我国非政府组织所面临的困境
我国目前在市场经济和民主政治(政治文明)的建设方面还没有完善,公民社会的发展更是刚刚起步,非政府组织发展目前面临许多问题,这些问题概括起来主要包括以下几个方面:
(一) 法律制度的缺陷
 1.  统一立法的缺位
在我国现行的非政府组织立法体系中,只有《公益事业捐赠法》是全国人大常委会制订的法律,而其它的法律性文件,包括目前处于核心地位的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》,都只是法规以下的级别。从立法技术上讲,法律的效力高于法规、部门规章。关于企业组织,我国均有法律级别的规范,例如《公司法》、《合伙企业法》等。而非政府组织作为活动于政府、企业之外的“第三部门”,同样应有全国人大或其常委会的立法予以规范。更迫切的要求实际来自于非政府组织本身。由于没有统一的高级别立法对非政府组织的定义、合法地位、基本权利和义务、设立和管理、法律责任等做统一明确的规定,而目前的法规都只是就某类非政府组织单独进行规范,当这些法规之间对同一事项的规定发生冲突或者因均不做规定而出现真空时,管理机关可能因无法找到上一级别的法律依据而无法处理,这又必然给处于当事人地位的非政府组织造成不便和障碍。更严重的是,当非政府组织的利益由于法规的不完善或者主管机关对法规的错误适用而遭受侵害时,非政府组织也无法为主张自身的合法利益找到统一权威的法律依据。所以,法律级别的统一立法的缺位,一方面不利于政府对非政府组织的管理,另一方面使非政府组织的现实利益和未来发展得不到充分的保障。
2.  登记注册的障碍
根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,社会团体、民办非企业单位要获得法律承认的非政府组织并合法开展活动,必须首先在民政部门进行登记(那些依法免于登记的组织除外)。而作为申请民政登记的前提条件,该社会团体、民办非企业单位的成立必须经过业务主管部门的同意。现实的问题是,非政府组织往往很难确定其业务主管部门,即使找到了也难以拿到该部门的同意函。按照民政部官员的解释,造成这种局面的原因一方面是根据国务院的机构设置方案,国务院部委并不具备管理民间组织的职能和授权,另一方面是因为机构精简,各部门人员有限、精力有限,而且担心管理不善反而招致责任,于是在非政府组织管理问题上互相推诿。其他一些不合理的条件也妨碍了非政府组织的民政登记。例如,《社会团体登记管理条例》要求社会团体“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个”,而在资金规模上,“全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金” 。由于大部分民间组织的社会团体的初始规模都很小,资金也非常紧张,恰恰需要通过合法登记后再逐步发展壮大,在成员数量、资金量方面的过高要求反而扼杀了很多弱小的民间组织。又如,民政部门如果认为“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的”,可以不批准登记申请。这一不合理的规定不仅授予登记机关过大的自由裁量权,提供了滥用职权的空间,而且会造成某一社会团体在特定地域内的垄断地位,不利于通过竞争提供非政府组织的服务质量。以上规定的现实后果是,大部分的非政府组织都没有在民政部门登记,而是在工商管理局以企业的身份注册,甚至根本不作任何登记,纯粹以所谓“草根”组织的身份存在。根据我国相关立法,未获得民政部门认可的合法身份的非政府组织,是无权享受税收方面的各种优惠的。显然,半地下的生存状态很大程度上阻碍了非政府组织尤其是其中的公益性组织募集捐赠、招收会员或者开展活动。
3. 税收待遇的规定
目前关于非政府组织税务的法规主要包括:(1)《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》;(2)《公益事业捐赠法》;(3)《基金会管理办法》;(4)《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法》;(5)《个人所得税法》及其实施条例;(6)《企业所得税暂行条例》及其实施细则。综合来讲,我国对非政府组织的税收待遇有这样几个方面:(1)所得税:非政府组织的捐赠收入免征所得税,但如有生产经营性收入,则须按照正常税率缴纳所得税;(2)捐赠人的税收优惠:企业或个人以其财产对公益事业捐赠,捐赠额在一定限度内可用于扣除捐赠人的应纳税所得额;(3)关税:外国向我国公益事业捐赠的物资,免征进口关税。可以说,我国关于非政府组织税收管理的基本框架已经初步形成,但是仍然有一些重大的法律问题亟需澄清。首先,需要明确享受税收优惠的非政府组织的类别,例如公益性组织包括哪些组织,具体的判定标准是什么。其次,需明确哪些捐赠可获得税收优惠(包括关税),例如用于特定地区环境保护的捐赠是否属于慈善捐赠而享受税收优惠,提供劳务可否属于捐赠的一种而享受相应价值的税收优惠等。最后,应该放宽对捐赠人的税收优惠的幅度,以便鼓励全社会的捐赠行为。
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