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建设公共服务型政府是中国政府发展的新定位,政府职能转变的一个新阶段,也是当前中国政府管理体制改革的一项基础性工作,涉及包括政府机构、事业单位在内所有公共部门的改革与发展。随着政府管理体制改革向深水区挺进,事业单位管理体制改革和发展将成为中国下一步改革的重中之重。
一、我国事业单位的形成和发展概述
事业单位诞生于计划经济时代,到改革开放前,在中国逐渐形成了以事业单位为基础,具有中国特色的公共服务制度体系。长期以来,事业单位既是沟通政府与社会的桥梁,又是政府转变职能的难点;既是中国改革开放政策的受益者和成就的体现者,又是中国社会体制弊端的集中体现者。
(一)什么是事业单位
事业单位在我国是一个独有的名称,是计划经济时期作为政府举办的各类非物质生产社会组织的代名词。我国将公共部门机构分为四类 ,事业单位是其中之一,大多数事业单位建立的目的是提供公共服务。
1.概念
事业单位是具有中国特色的一种社会组织和体制现象,国外没有与之完全或基本对应的概念,即使在国内,人们对事业单位概念的理解也存在着很大的差异,“事业单位”的定义仅国内就达16种之多。我们根据1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》,将事业单位定义为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”,“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”,“从事教育、科技、文化、卫生等”活动。事业单位是一个介于政府与社会之间的,有别于社团组织、政府机关的非营利性的法人组织。
2.事业单位的分类
按照国家行业分类标准,事业单位主要包括如下几方面:教育事业、科学研究事业、文化艺术事业、卫生事业等单位。具体说,事业单位大体上可以分为四类:像技术开发类和有面向市场能力的社会公益类机构;具备条件可转为技术服务或者中介机构;提供公共服务,无法得到相应经济回报,确实需要国家支持的机构;个别为国民经济和社会发展提供重大基础性或公共性技术服务,无法得到相应经济回报的机构。
另外根据事业单位的功能不同,还可分为:一是纯公益类事业单位, 二是准公益类事业单位。
3.事业单位的特征
中国社会科学院研究员何振认为:“现行的事业管理体制,是基于指令性计划经济体制建立的,其基本特征是:国家包办、政府部门分关统管、财政统包供给,各事业单位仅是政府部门的附属物,事业发展和运营直接受制于政府部门,各事业单位既无自主权又没有实质性责任。”
所以,国家包办一切“事业”,这是中国传统事业单位管理体制的一个重要特征。事业主体的国营化,既扩大了政府的事业职能,增加了国家的财政负担;又抵制了社会办事业的积极性和创造性,阻碍了各项事业的健康发展。
计划化是中国传统事业单位管理体制的又一个重要特征,这是与整个计划经济体制相适应的。
只要事业投入,不讲事业效率,这是中国传统事业管理体制的又一个重要特征。事业效率低下是影响中国各项事业健康发展的一个重要障碍,其根源在于传统事业单位管理体制本身。     
(二)我国事业单位的形成
新中国成立后,先后采取了一系列公有化措施,迅速建立起高度集中统一的经济管理体制,并逐步形成了一整套与之相适应的事业管理体制。在中央计划经济体制下,中央政府既然控制了一切人权、物权和财权,也必然应该承担相应的事权和职责。除了向社会提供纯公共产品外,政府还一方面投资办企业,实行“政企合一”,组织生产私人产品;另一方面,设办政府附属的事业单位,组织生产、提供“准”公共产品 ,管理体制“政事合一”。
在这种计划经济体制下,国家不仅包办一切事业,也包办了一切企业及其他活动,逐步形成国家所有、国家经营、国家管理,导致政府、企业、事业一体化。在传统计划经济体制下,“事业”是与“企业”相对而言的,国家事业单位和企业单位都要接受国家的行政机关领导,都要在国家统一计划指导下开展各自的生产、经营或服务活动。事业单位与企业单位之间的主要区别在于是否进行经济核算,事业单位是由国家供给经费、不实行经济核算制的社会组织,而企业单位则是具有不同资金来源、实行经济核算制的经济单位。
(三)我国事业单位的发展现状
随着中国社会经济和各项事业的不断发展,传统事业管理体制本身所固有的弊端日益暴露出来,严重地阻碍着中国各项事业的健康发展。在长期实行计划经济体制的条件下,人们已经形成了一整套与传统事业管理体制相适应的传统事业观念。在传统的计划经济体制下,中国的各项“事业”均被视为社会公益活动,而不是经济活动。
我国社会事业单位管理体制存在较大缺陷主要表现在两个方面:一方面是不同层级政府之间特别是中央和地方之间的职责划分不合理。如义务教育、卫生防疫事业、部分公益性科学研究和部分基础性研究等,过多地依赖地方政府,其结果:一是导致不同地区社会事业发展的不平衡,二是相关事业也难以保持必要的整合和可持续。
另一方面,部分领域社会事业部门条块分割问题严重,缺乏有效的统一协调。事业单位的条块分割体制导致严重的低水平重复建设,机构重叠,人员臃肿,资源浪费。同时,也导致无法实施统一的协调和规划,无法突出重点。
今天的局面是:事业单位机构重叠,条块分割现象严重;相当一部分事业单位无照经营或超范围经营;事政不分,事企不分。因为市场化程度低,事业单位成了群山之中的一个低谷,人员自然流入,而人员的大量流入,使其适应市场的能力更为减弱,更加谋求保护而不是去适应市场。
二、事业单位管理体制改革面临的诸多问题
传统的事业单位隶属于政府,是政府权力的衍生物,由于计划经济体制下形成的事业单位设置模式、管理方式和用人机制等,与市场经济的发展要求不相适应的问题日益突出,限制了各类人才的成长及积极性、创造性的发挥,影响了事业单位的健康发展和效益提高。
(一)事业单位内部组织形态的复杂性
事业单位与企业界线不清,给不少营利性机构提供了大量制度缝隙,以牟取暴利。大量事业单位创办了各式各样的营利性组织,但同时还享受事业单位的税收优惠,这一现象在教育领域内尤其突出。不少事业单位则以一个机构、几块牌子的方式行事,具有营利性和非营利性组织的双重身份,以便两边的好处均沾。

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