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公共危机管理中非政府组织作用探析

【摘要】 在公共危机管理中,政府扮演着主导角色,但政府又不能也不必要代替一切,非政府组织有参与应对公共危机、发挥重要作用的必要性和可能性。非政府组织在公共危机管理中发挥着重要作用。同时需要从政府、社会和主体等方面进行全面建设,以保证非政府组织在公共危机管理中充分发挥作用,最终使得非政府组织能与政府组织以及其他社会力量通力合作,确保危机的顺利解决。
【关键词】 公共危机   公共危机管理   非政府组织   作用
 
当今社会是一个飞速发展的时代,社会状态变化快速,社会生活呈现出纷繁复杂的多面性,全球化、多元化的发展带来了众多冲突,在此背景下,危机随时可能爆发。这些危机包括政治危机、社会危机、公共安全危机、经济危机等,会给各国的经济政治带来严重危害。我国正处于社会转型期,在快速发展过程中隐藏着各种各样的危机,不论何种危机都有可能随时爆发,从实际事例可以证明,自20世纪90年代以来,我国已进入公共危机事件高发期,而且危机事件呈现高频次、大规模,组织性、危害性、暴力性加强等特征。我们必须防患于未然,建立良好高效的公共危机管理机制。
应对公共危机事件就要建立以政府为主导的危机管理机制,政府的性质与职能使其在危机管理机制中扮演着至关重要的主导角色,但政府不是万能的,它不能也不必要代替一切,作为危机管理机制中重要一员的非政府组织在参与应对公共危机事件时也发挥着重要作用。
 
一  发挥非政府组织作用的必要性和可能性
 
公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性,这从需求上要求非政府组织在应对危机时发挥作用。非政府组织具有公共性、自治性、民间性和志愿性,在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势,从供给角度讲非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用具有了可能性。
1、必要性分析
公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性,它的破坏性极大,影响很广,不确定性很大,从而使应对的成本很高,对专业技术、组织体系等要求很高,其社会危害性决定了应对公共危机具有公共性和慈善意义,具有很强的社会意义。作为公共服务的当然提供者政府自然在其中起主导作用,政府在应对危机时具有某些独特的优势,如大量的财、物资源,严密的管理体系,强制性的管理机制等。但同时,它也有一些局限性,比如特定的公共危机要求特定的专业技术去应对,政府严格的层级体系可能阻滞公共信息的传播等。单靠政府很难达到及时、有效地应对公共危机的要求。所以,应对公共危机是一个庞杂的系统的社会公共工程,其需求的不仅是财物资源和强制性机制,也需求专业性技术和社会自治机制,非政府组织在提供专业技术和自治机制方面有着对政府的“助理”作用。
                   政府与非政府组织参与危机管理异同一览:

比较内容
政 府
非政府组织
应急目标
l          保障公民的生命财产安全
l          维护法纪
l          维护社会秩序
l          若为冲突事故,则可能包括维护国家安全
保障受灾人群的基本权利
中立性
如果政府为其中的冲突一方,则政府参与应急管理不具备中立性
一般而言中立(不分种族、国籍、宗教、政治面貌等);并按实际需要提供援助
工作地点
管辖区域
一般比政府小的多,按本身网络、政策、资源等而定
行政决策过程
视中央和地方权责划分而定
在问责与效率之间取平衡,强调独立志愿人员的参与
资源调动
从政府财政支出
部分机构有储备的资源可作周转,但一般也需要尽快筹集、募捐专项资金
应急手段
 
若为暴力性或特别重大的危机事件,政府可能动用军队、警察等暴力机器
l          人员派遣
l          物资援助
l          募集资金
l          心理援助
(摘自:薛澜、张强、钟开斌,危机管理―转型期中国面临的挑战,清华大学出版社,2003。)
    从上表所列出的比较内容可以看出,在具体的某一项灾害应急管理过程中,政府和非政府组织由于各自拥有不同的资源、组织和社会优势,参与危机事件应急管理的目标、地点、时间、方式、内容以及具体效果等都存在各自不同的特点。因此,作为两类各具特色的社会组织,政府与非政府组织两者之间应当互相配合,加强沟通,协同运作。[1]公共危机的特性决定了在应对危机中仅仅发挥政府的作用是远远不够的,还必须利用非政府组织的专业性、灵活性等优势特性,以弥补政府的不足之处。可见在危机管理中发挥非政府组织的作用是非常必要的。
2、可能性分析
   非政府组织的内容复杂多样,但普遍具有公共性、自治性、民间性和志愿性等特征。非政府组织的特性使其在应对公共危机时有了发挥重要作用的可能性:
(1)非政府组织的公共性是它能够应对公共危机事件是发挥重要作用的基础。公共性是非政府组织愿意进入营利组织一般不愿涉足的领域,应对公共危机具有很强的慈善意义、无利可图,并且介入其中还带有相当的危险性。另外,公共性也使得人们对非政府组织的信任大于对营利组织的信任,它们更容易获得认同。
(2)非政府组织往往具有很强的专业性。绝大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得很明确即:关注某一类社会问题或救助某一弱势群体,并将根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员。他的专业性有利于其在危机处理中发挥更大作用。
(3)非政府组织具有很大的灵活性。在公共危机中会出现许多新的问题,新的矛盾,而政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因,价值因素使得他们反应缓慢或者没反应,而非政府组织则可以在公共利益的旗帜下迅速地做出反应,灵活的调整自己具体的工作方向和工作内容,解决公共危机带来的社会问题,提供多样化而不是政府般整齐划一的服务。
(4)非政府组织的机制合理性。非政府组织在应对公共危机时的运作成本低于政府组织,因为非政府组织有志愿者参与,他们可提供免费服务;非政府组织没有庞杂的行政体系和组织机构。非政府组织一般具有较强的使命感、责任心,其成员一般热衷于其所开展的事业,这也可以提高它在应对公共危机使得服务效率和质量。[2]

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