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  摘  要 我国现行的城市经济适用房政策在实际运作中出现的种种问题,引起了社会各方争议,实际效果也不尽理想。从公共政策的视角对现行的城市经济适用房政策进行反思,解读城市中低收入群体住房难问题,明确政府责任,维护社会公正,整合公共资源,从而构建多种资源配置方式相互补充的城市住房供给体系。
  关键词 经济适用房 中低收入群体 住房供给 公共政策

1 引言
  近年来社会舆论对当前城市经济适用房政策的质疑,大致有以下几方面:建设标准不统一,供给失衡;中低收入者界定失效,公正性匮乏;制度成本过高,保障性缺失;运作模式不完善,产权不清晰;监管无序、审核不力、分配不公。从上述问题可知,已暴露了现行经济适用房政策的各种缺陷。研究表明,无论是在决策还是具体实行环节,政府有关部门和社会对经济适用房政策的初衷缺乏准确把握,实施方案和执行过程存在混乱。
2 从公共政策角度审视现行“经济适用房政策”
  公共政策是政府依据特定时期的目标,对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。政策本身所反映的利益关系,是通过社会问题表现出来的,分配利益,满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的,但更重要的是这些利益群体能否按照政府的预定目标获得应有的利益。这不仅是相关的利益群众关心的事,更应该是政府关心的事。这就要求我们在对政府现行“经济适用房政策”做评议之前,要把作为公共政策的城市住房保障“置于广阔的社会背景和理论背景中进行分析和解释”,“既要注重对客观事实的了解,也要清楚政策本身价值取向和政策目标”。
  公共政策的客体是公共政策的制定与实施所要改变的状态,这种客体就是作为政策问题的社会公共问题。当然,不是所有的问题都可以成为社会问题,也并不是所有的社会问题都可以成为社会公共问题,这里有一个从问题到公共政策问题的系列界定和过渡的链条。笔者认为,无论是从世界各国政府制定中低收入家庭住房政策的背景来看,还是从公共政策本身要解决的问题来看,中低收入家庭的住房困难问题是社会问题,而非经济问题。依据初次分配追求效率,再分配追求公平的原则,在市场经济中,城市住房保障制度作为公共政策的作用应主要体现在缩小贫富差距上,为社会中的弱势群体提供住房保障,以维护社会稳定和增进社会公平。依我国现有的经济发展水平来看,也只能是“低水平”、“基本”的保障,“安居”只能保障中低收入群体“人人有房住”,而非“人人有房产”。
  笔者认为,现行城市住房供给制度的政策存在一定的误区,其定位、目的及目标都与公共政策的原则相违背。因此,国家在房地产发展战略上显露出调整姿态,从产业政策向公共政策回归,房地产要从过度市场化向社会保障属性倾斜。
2.1 政策定位不够科学,与实际有差距
  经济适用住房作为国家住房供应体系的主体政策定位源于政府“居者有其屋”的指导思想,即长期以来政府一直把居民拥有自己的住房看作是一种使命。笔者认为,“居者有其屋”的实质是让百姓都能安居乐业,并不一定要求家家都有自己的房产。由此看来,现行经济适用房政策应定位在“社会基本保障”原则,也就是“居者有屋居”思想。即使在美国,仍有1/3的人租房而居,并不是户户都有自己的房产。我国的中低收入者数量庞大,地方政府财力无以支持大规模的开发经济适用住房。而且经济适用住房占用的土地是划拨用地,免交土地出让金,而土地出让金又是地方政府财政收入的重要来源。因此,地方政府缺乏经济动力去推动经济适用住房的开发,甚至在变相地抵制开发,即使那一小部分用于经济适用房开发的土地,也多处于偏远地段,而且配套很不完善。从2004年我国商品住宅的投资结构看,经济适用房投资比重持续下降,由2003年的6.13%下降至4.61%,为1998年以来最低,近5年间减少了6个百分点。显然,经济适用房政策定位本身就存在问题。
2.2 政策的目标对象宽泛,效果不佳
  首先,现行经济适用房政策的目标对象是占城市总人口比例绝大多数的中低收入群体,但实际上大部分受益对象却是那些非保障对象的高收入群体,偏离了弱势群体这一住房保障政策目标对象范畴。另外,住房保障政策针对城市中低收入群体,而现行经济适用房政策的对象却只是具有本城市户口的城市居民,从而忽视了城市外来人口已成为城市弱势群体主体的这一实际,给外来人口又增设了一项歧视性政策;更值得商榷的是,当我们把政策对象定位在“包括”城市外来人口在内的城市弱势群体上时,会发现这一目标群体规模依然相当庞大,而为这一群体提供有“产权”的经济适用房的成本无疑是巨大的,城市的土地资源和公共财政能力不能够承受。实际来看,中低收入家庭住房问题更多是对社会公平的要求,是对政府社会责任的要求。
  可见,从公共政策角度来看,把现行的经济适用房划入住房保障制度体系看待既不科学,也不切实际。现行的经济适用房政策实行的结果,是政府在以不可持续的“高成本、高福利”办法,为低收入群体提供着公共财政补贴,是不具保障性的、荒谬的。这一政策的继续实行只会让城市财政陷入“福利困境”,更加剧了社会资源占有的不公。这就要求我们必须对这一政策进行重新审视,为解决城市弱势群体的住房问题寻求更利于实现社会公平的住房保障模式。
3 城市中低收入群体住房供给思路调整
  在住房保障体系建设中,必须考虑如何促进资源、社会群体利益的社会整合。实现城市住房保障制度的社会整合,需保证其自身规定及其运行时的公正与公平性,把中低收入群体的价值目标和利益目标在整个社会的范围内协调起来,建立与社会发展水平相适应的、适度的住房保障体系。
3.1 规避界定中低收入者的失效行为,继续加强政府援助和监督
  应坚持“在国家宏观政策指导下,各地区因地制宜,分别决策”的原则,按照各地中低收入者扣除物价涨幅的实际可支配收入制定不同的标准。政府应将中低收入群体的住房视作一个社会和政治问题,加大对经济适用房的投入。长期以来我国一直关注住房的私有化和市场化,并没有重视建立和完善住房的社会保障体系,特别是对住房弱势群体的关注和扶持仍然不够,对需要政府援助的群体,可以通过进一步完善住房公积金和住房抵押贷款制度,同时出台一些优惠措施,如购房税收减免,租房给予政府补贴的方式给予援助,对最低收入或没有收入的居民,按照年龄、收入、生理等不同的条件,建立申报审批制度,逐步解决住房问题。在经济适用房的推广过程中,政府起着决定性的作用,只有使政府的公共资金真正用在实处,弱势群体的住房保障才能真正得到实现,这个环节将是对政府的巨大考验,同时,政府还应该加强对出售部门的管理以减少不规范行为的出现。
3.2 创新经济适用房运作模式,完善中低收入者住房供应
  经济适用房现有的运作模式存在方方面面的问题,只有不断创新其运作模式,包括土地利用、开发、销售、及退出等几个环节,才能丰富中低收入者供应体系。
  土地利用模式,经济适用房的开发应采取土地批租的完全市场化和土地年租制。土地批租的完全市场化指取消划拨土地,经济适用房通过土地市场获取土地。对于购买经济适用房的购房者,政府可以根据购买者的具体情况来决定土地年租费的减免幅度,达到住房保障的目的。开发模式,经济适用房的开发应采取公开招标和捆绑开发的模式。当前经济适用房的开发大部分是以小区的形式,由于经济适用房购房者是低收入者,因此,这些小区很容易形成贫民区。所谓捆绑开发,即住宅开发商在申请项目立项审批时,政府应要求其在项目中首先开发一批质量合格、配套完善的中低价位经济适用房用于出租和出售,然后才能进行其他类型住宅的开发。销售模式,经济适用房的销售不应掌握在开发商的手中。政府应当成立专门的住房保障协会,受政府和民众的监督来进行经济适用房购房者的资格审查和销售。退出机制,住房保障协会应每两年对经济适用房的购房者和租户的收入进行审查,对于收入水平超过政府保障规定的购房者,不再减免土地年租费。政府对经济适用房的出售应采取优惠政策,如减免交易税费等,并可享有优先购买权,以鼓励那些不再需要经济适用房的住户退出。对于不再符合资格的租户,住房保障协会应取消其租房资格。
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