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我国公共政策制定中的公民参与问题研究

我国公共政策制定中的公民参与问题研究
                 ——以厦门PX事件为例
在经济全球化、政治民主化和社会多元化的当代社会,公民参与已经成为一股席卷全球的政治“春风”,尤其是在公共政策过程中,公民参与正扮演着越来越重要的角色,成为深刻影响甚至改变现代政府公共决策和从事公共管理活动方式的一股强劲力量。公民参与公共政策过程作为公民政治参与的一种重要形式,是公共行政的公共性与公民民主权利相契合,确保公共政策对民意的有效回应性和科学性,实现社会资源公平分配的重要途径。但是,事物的发展总是在矛盾中前行的。公共政策过程中公民参与的发展也不可能一帆风顺,对于仍处在转型期的中国来说,公民参与政策过程更是面临着诸多纷繁复杂的困难和阻碍。
一、相关概念界定
(一)公共政策
几乎所有的政治学者都给公共政策下过定义。其中,最具代表性的是,戴维•伊斯顿根据政治系统分析理论,将公共政策定义为政治系统作出对社会具有约束力的权威性的价值分配。陈庆云从这一定义出发,进一步将公共政策定义为“政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则” 。之所以采用此种界定,是因为笔者认为,从更本质的意义上来说,公共政策无非是政府调整社会公共利益的一种工具,公共政策所反映、调节的本质上是一种社会利益关系。相应地,整个公共政策过程实际上就是一个公共利益分配的过程。
(二)公共政策制定
所谓公共政策制定,指针对公共政策问题提出并选择解决方案的过程,包括目标确定、方案设计、方案的评估、可行性论证、方案选择五个方面。公共政策的制定过程实际上就是各种利益的输入、协调的过程,所以,公民要求参与公共政策制定过程以维护公民个人的合法权益和公共利益。
(三)公民参与
对于公民参与的概念,学者们进行了丰富的研究。他们分别从不同的立场、角度出发,提出了各自不同的见解。
杜建刚认为:公民参与的涵义有广义和狭义之分。从狭义上讲,公民参与就是公民在代议制政治中参与投票选出公共权力机构及其领导人的过程,这不仅是现代民主政治的重要标志,同时也是现代社会公民的一项重要责任;广义上的公民参与范围比较宽泛,除了上述几项功能之外,还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。
夏立忠将公民参与定义为政治参与,他认为所谓政治参与,就是指普通公民通过各种合法的途径与方式,参与公共政策制定,以此直接或间接地对政治体系的构成、运行方式以及政策决策施加影响的活动 。
通过对以上定义的分析,笔者认为公共政策制定中的公民参与是指,公民个人以及社会团体基于各种目标,在法律的框架内,通过直接参与或者间接参与等方式,参与到公共政策制定的各个阶段,以此来表达自身的利益诉求,并期望影响公共资源的分配。简言之,公民参与就是指公民个体或者社团组织通过一定方式直接或者间接地参与公共政策制定的政治活动。
二、我国公共政策制定中公民参与现状分析
(一)公民参与公共政策制定逐步实现制度化
人民代表大会是国家政权结构中的最高权力机关。此外还有以中国共产党为领导的多党合作和政治协商制度以及具有中国特色的民族区域自治制度。在此基础上还逐渐建立和完善了选举制度、听证制度、公民批评建议制度等。政府机关公开本机关的行政事务活动包括本机关的工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况的公开公布,以此来让社会公众对政府的行政活动进行监督。随着中国民主化与法制化的不断健全,听证会这种形式受到各级政府和人大的青睐。立法听证会在中国的许多省市都已经举行,并有一些省市的人大制定了立法听证规则。近年来,一些地方政府开始实施“公示制”,即政府行政机关通过向社会明示自己的行政标准、行政内容、行政时限、职责范围、惩戒办法的方式,增强政府公共行政的透明度。主动接受社会公众的监督,以此来提高政府为社会公众提供公共服务的质量。中国的立法法、工会法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、行政复议法、行政诉讼法、以及关于环境保护的一些法律法规等,都有公民参与的相关内容。
(二)公民对政策要求趋于多样性有利于自身参与
随着公民价值观的多样性与利益的多元化的形成,公民不再满足从前单一化的公共政策,那么这反映在公共政策上就是对公共政策要求的多样性。每一个公民都希望制定出的公共政策能够对自己有利,而公民与政府之间以及公民及由公民组成的社会各阶层、各利益团体之间在价值观上会产生冲突,在利益分配上会产生诸多矛盾,这就要求公共政策要确立价值兼容、利益双赢的价值取向。每一个公民都会为了自己的利益不受损害而积极参与到公共政策的制定中来。因此,针对公民的多样化的价值观与多元化的利益需求要有一个正常的心态和正确的态度,实事求是地加以正确分析。政策的起因公平、过程公平、结果公平正是公共政策的内在要求,政府不能运用行政权力来对公民的价值观与利益要求进行强加干涉。在已有的法律与政治框架允许的条件下,公民多样化的价值观和利益要求,正是公共政策要求多样性的根源。公共政策在价值上做到兼容,在利益分配上做到“双赢”、甚至“多赢”。政策要求的多样性有利于公民参与。
(三)现代社会为公民参与提供了机遇
随着社会主义市场经济的建立,中国的政治、经济、文化与社会的发展进入到了一个飞速发展的新时期。公民不在满足于低水平的生活环境,而要求高满意度的社会环境。但是伴随着现代社会的发展新的经济与社会问题以及与人们相关的生活质量的问题一时间大量涌现。这些问题都是原有的政治与经济领域之外的问题。对于中国政府来说,这些都属于全新的问题。有些问题政府己经意识到,并想办法去解决,而有些问题则是政府没有意识到的。即便是有些已经意识到的问题,对于其严重性,也缺乏科学合理的认识。比如,在谋求发展时,有时只考虑到经济效益而忽略了环境效益与社会效益,结果导致资源的高速消耗和毁坏。面对诸如此类由于发展而带来的新问题作为现代社会的公民不得不根据自身的利益需求来对政府提出建议和意见。现代社会为公民对政府提出建议和意见创造了经济上与制度上的条件,而在现代社会发展过程中出现的各类问题,也给公民参与公共政策制定提供了难得的机遇。这是公民参与公共政策制定的一个动力源。

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