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政府间财政关系问题研究

政府间财政关系问题研究
 

    【摘要】:本文通过对我国政府间财政关系现状的考察与研究,通过与与国际间的对比分析,提出了在财政体制改革中科学界定事权与支出范围、在各级政府间合理确定税收收入、建立规范化的政府间转移支付制度的若干具体设想。

    【关键词】:事权及支出划分、税收及税权划分、转移支付制度、财政体制、公共产品

    【正文】:

    现代经济社会条件下的政府财政具有清晰的、内在的层次性。此时的财政管理组织形式,更多地表现为分级财政管理体制。政府间财政关系所包含的,便是中央与地方以及地方上下级之间多重性的收支划分和收支往来诸方面的相互关系,而其中尤以中央与地方财政之间的关系为该事物中的主要矛盾。政府间财政关系的基本理论,主要包括各级政府间的事权和支出划分、税收及税权限的划分、政府间财政转移支付这三个方面的理论与学说。在深化财政改革的过程中,深入、系统地研究政府间财政关系的理论和改革实践,对于理顺财政关系,充分、有效地发挥各级财政的职能,具有重要的意义和作用。

    一、政府间财政关系的现状与问题

    从实践上看,1994年开始实行的分税制财政管理体制的基本导向是与社会主义市场经济体制的内在要求相适应的,并且在近年来的运行过程中已显示出较为良好的效果。

    第一,分级财政管理体制的总体框架基本确立。采取了“三分一返一转移”的形式,即划分收入、划分支出、分设税务机构,实行税收返还和转移支付制度。

    第二,财政收入稳定增长机制已逐步建立。现行财政管理体制初步理顺了中央与地方的分配关系,调动了各级政府理财的积极性,建立了财政收入稳定增长机制。

    第三,确立了中央财政的主导地位。自1998年以来,中央财政收入占全部财政收入的比重逐年提高。对保证中央支出需要、调节地区之间的财力差距都起到了积极作用。

    第四,促进了财政资金供给范围合理调整和财政支出结构优化。现行分税制财政管理体制强化了对地方财政的预算约束,提高了地方坚持财政平衡、注重收支管理的主动性和自主性。另外,也促使各级政府尤其是财政经济能力相对较弱的地方政府的财政支出范围和重点向刚性较强的公共产品领域集中,在一定程度上促进了社会经济资源配置结构的优化和财政资源配置效益的提高,有力地促进了政府财政经济行为的转变。

    第五,政府间的转移支付制度改革初见成效。中央对地方政府间转移支付制度改革方面的成效主要表现为如下几点:一是财政转移支付资金规模不断扩大,各类财政转移支付资金已经成为各级地方政府预算收入的重要来源。二是过渡期财政转移支付逐步完善,过渡期转移支付制度标志着适合中国国情的科学、规范的政府间转移支付制度的雏形已经形成,并逐步完善和扩展。三是通过专项转移支付的实施,有效地调节了地区间公共服务水平的差距。

    肯定分税制改革的成就的同时,我们也应该清醒地看到,随着经济体制改革的深化和社会经济事业的发展,现行财政管理体制中暴露出如下一些矛盾和问题:

    首先,政府间的事权和支出划分不够明确。这主要表现为政府活动存在越位与缺位的现象、中央政府与地方政府之间的事权与支出范围划分不明确及省市县乡各级政府之间事权划分关系不顺等。

    其次,税收划分方式有待于进一步地加以改进,地方税制体系不够完善。地方税收体系中所存在的税制结构不合理、主体税种不突出等问题,制约了地方财政职能的有效发挥。

    再次,税收权限划分的问题有待深入研究。

    最后,财政转移支付制度有待于进一步地加以完善。

    二、政府间财政关系的国际比较与经验借鉴

    在探索适合于我国具体国情的财政体制的过程中,一方面需要我们悉心探索,积累自己的经验,另一方面,同时也需要拓宽视野,学习和借鉴国际上通行的有效作法。

     (一)按照公共产品的受益范围确定各级财政的支出范围

     西方财政理论界普遍承认,政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展这三大职能,并把事关国家全局利益的收入分配职能和稳定经济职能主要赋予中央政府,主张地方政府在行使地域性较强的资源配置职能方面可能有更多的作为。关于划分中央与地方财政支出的问题,英国学者巴斯特布尔(C.F. Bastable)曾经提出了几个重要的原则:首先是技术原则,凡属复杂的支出项目应划归中央财政,一般性的而又需要适时进行监督的支出项目归地方财政;其次是利益原则,即凡属事关国家范围内的整体利益的支出,应划归中央,而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府;第三是行动原则,即行动需要一致的项目归中央,需因地制宜安排的支出归地方财政。美国经济学者阿图•埃克斯坦(O. Eckstein)更重视决策程序问题,认为与中央政府决策相比较,地方政府通过一项决策程序所需的时间更短一些。①中央决策本来即使是科学的,也常常会因为决策程序过长而时过境迁。并且,地方政府决策更能够符合本地居民的利益,体现居民的偏好和习惯,因而主张除国防、外交、国家管理等项支出需由中央财政承担之外,其他支出应主要由地方财政负责。埃克斯坦还把公共产品的层次性问题看作是公共财政的重要内容,认为公共财政经济学最具有意义的问题之一,是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公共劳务。此外,美国经济学者赛力格曼(Seligman)在强调以效率为标准划分支出的同时,还提出规模较大的支出归中央财政,规模较小的支出归地方财政。美国财政学者费舍尔(Ronald C. Fisher)在分析地方财政支出时认为,“外溢性较小和地方性较强的公共产品,包括基础设施、警察、消防等,更适合于由地方政府提供”。②这些观点,极大地影响了西方各国财政支出的实践,使得各级政府的财政支出与其职责范围之间形成了密切的对应关系。在分级财政的条件下,地方财政既是上级财政的某种程度的延伸,同时也是一级相对独立的理财主体,地方政府事权是各级政府事权的基础环节。因此,科学、合理地确定地方政府(尤其是省、州以下地方政府)的事权范围,便在整个政府事权范围划分当中居于举足轻重的地位。同时,值得指出的是,有些地方公共产品由地方政府提供,并不意味着完全应由地方政府直接“生产”这些公共产品。

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