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政府间财政关系问题研究(3)
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    进一步而言,为了合理划分中央与地方政府之间的事权与支出责任,还要明确各级政府的行政管理、经济管理和事业管理权限。

    一是明确各级政府的行政管理权限。中央政府的行政管理权限是:统率人民军队,加强公检法建设,对外保护国家的独立与安全,对内维护社会安定;制定和颁布国家宪法、法律和法规;组织和开展全国性行政管理事务,协调各部门各地区的关系。地方政府的行政管理权限是:在中央统一领导下维持本地区社会生活秩序的正常和稳定;制定和颁布地方性法规;组织和开展地方性行政管理事务,协调地区内部的关系。

    二是明确各级政府的经济管理权限。中央政府的经济管理权限是:拥有各种经济法规、政策的制定权,掌握宏观调控的决策权、调控权和重点工程的投资权,综合运用经济杠杆,实现国民经济持续、稳定和协调的发展。

    地方政府的经济管理权限是:在执行中央统一政策的前提下,制定地区性法规,掌握区域性经济调控的决策权、调控权和投资权,促进地区经济的发展。

    三是要明确各级政府在科教文卫体等事业发展方面的管理权限。中央政府在此方面的管理权限有:制定国家科教文卫体事业发展的方针政策和制度办法;实施科教文卫体事业发展的战略规划,并对全国性科教文卫体事业发展的规模、结构、效益等进行决策;改革科教文卫体事业管理体制,加强事业单位的管理和监督。地方政府的事业管理权限有:在中央统一政策下制定地方科教文卫体事业发展的制度、办法;实施地方性科教文卫体事业发展战略规划,并对地方性科教文卫体事业发展的规模、结构、效益等进行决策;加强地方性事业单位的管理和监督。

    四、税收在各级政府间的合理划分

    从总体上看,我国1994年分税制改革后的税收划分方式较过去已经有了很大的进步。这主要表现在,税收划分方式中既考虑了中国的具体国情和现有条件,也借鉴和吸收了国外税收划分方面的成功经验和做法。同时,税务机构的分设,也有利于堵塞收入流失的漏洞和实现地方财政收支的平衡。当然,在建立和完善社会主义市场经济体制的过程当中,我国现行财政管理体制中的税收划分,仍有许多问题需要加以解决。

    中国现行税种划分的依据,主要是财政需要,即依据税源大小划分税种的归属,中央财政集中了税源较大的主要税种。并且共享税占了较大份额,真正的中央税仅有关税和消费税两种,真正的地方税也只有农业税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税(城市房地产税)、车船使用税(车船使用牌照税)、契税、屠宰税、筵席税,而大量的税种是共享税,包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税、城建税等。这种税种划分格局,虽然体现了中央财政经济政策的意图,提高了中央财政收入比重,但也使部分税种划分失去了科学性和合理性,一方面,单纯以财政需要和税源大小来划分税种,使部分税种的划分缺乏可靠、完整的依据;另一方面使得地方税收体系不健全,主体税种不突出,地方税的财政功能也较弱,规模小,弹性差,制约了地方财政职能的有效发挥。因此,为了完善分税制财政管理体制,今后应对这税种划分办法进行适当的调整。

    针对我国现行税种划分办法中存在的问题,有必要根据中国的实际情况,结合财政管理体制改革趋势,并借鉴西方发达市场经济国家多年形成的有效经验,重新确立中国税种划分的依据。具体而言,有以下依据:

    一是政府职能。税收是为了满足各级政府行使职能的需要,因此,税种在政府间的归属应考虑与各级政府所承担的职能相一致。据此,应当把与宏观经济稳定、收入再分配有关的税种,划归中央政府;把与地方公益事业、第三产业和基础设施、公共设施建设有密切联系的税种,划归地方政府。

    二是税基流动性。依据税基流动性大小划分中央税与地方税。应把税基流动性大的税种,如增值税等划归中央;把那些税基流动性较小的税种,如房产税、土地税、土地增值税、车船牌照税等划归地方。同时,税种划分要考虑征收的难易程度,要便于课征;划分标准要简明,中央税和地方税界限应明确。

    三是财政需要。各级政府职能的实现需要有相应的财力作保证,政府间划分税种时,还要考虑分级财政机制独立运作的要求。通过划分税种,使中央和地方税收体系形成一定规模,有支撑各级政府财政局面的主体税种。

    四是受益范围。政府征税的主要目的之一是为了弥补市场配置资源的缺陷,提供公共产品,满足公共需要。从这个意义上讲,政府与纳税人的经济关系本质上是一种“委托一代理”关系。因此,可以根据公共产品和服务的区域性和受益范围来确定税种归属。既然税源的产生与那一级政府提供的公共产品和服务直接相关,就应该使该级政府在分配中获得一定的利益,这样更能体现经济上的公正原则,有利于调动各级政府开辟税源,发展经济的积极性。

    按照以上依据,并结合我国税制改革的方向,重新架构我国中央税体系和地方税体系的税种组成的具体设想如下:中央税系应以关税、消费税为主体税种,并辅之以证券交易税、土地增值税、固定资产投资方向调节税等;在我国的分税制完善中,应当保留适当数量的共享税。从经济稳定和收入再分配角度,应将增值税、所得税和资源税等作为共享税;应当适时地取消、合并部分地方税种,适当增加新的地方税种,从而形成新的较为完善的地方税体系。新的地方税体系主要包括以下营业税、城乡维护建设税、城镇房地产税、耕地占用税、车船使用税

    、印花税、区域性的环境保护税、遗产税与赠与税、社会保障税等。需要指出的是,税种分割也并不是一成不变的。随着时间的推移、社会经济环境的变化,税种自身在税系之间就存在一个相互转化的问题。随着我国市场经济的逐步建立与完善,税制结构也还需要不断地完善和调整,这一时期内我国的税收分割将不可避免地会有较强的不稳定性和过渡性。

    税收管理权限在中央与地方之间的划分,不仅关系到财权财力的集中与分散程度,而且也对各级政府职能的行使产生着直接的影响。从总体上看,我国的税权划分宜采用“中央集权为主、地方分权为辅”的模式。为实现这一较为理想的税权划分模式,应当赋予地方一定的税收立法权。这样做,首先是有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收政策措施,挖掘税收潜力,改善财政状况,促进地方经济、文化教育和公共事业的发展,也有助于中央主管部门集中精力,做好宏观调控工作。其二,赋予地方适度的税权是有效地实现地方政府职能的必要条件。地方政府贴近居民,担负着直接为居民提供公共产品和服务,稳定社会和调控经济的重要职责,赋予地方相应的财力和税权,并加以引导和监督,将有利于地方政权建设,完善国家宏观调控体系。其三,适度分权有利于增强税收法律的适应性。有些小税种在全国范围内没有普遍开征的意义,而在部分地区还有一定的税源,因此,适当地给地方下放一些税收的立法权,既有利于地方因地制宜地开辟新税源,又有利于解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。

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