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经济全球化背景下我国银行监管的市场化问题

  我国金融体系以银行业为主导,银行在经济发展中发挥着极为重要的作用。20世纪80年代以来,我国深化经济体制改革和融入经济全球化的进程不断加快,在此进程中,金融业商业化、国际化的趋势日益显现,银行所面临的竞争日趋激烈。有效银行监管是保障我国金融稳定的重要前提,毋庸置疑,经济全球化背景下我国对有效银行监管的需求尤为迫切;然而,有效银行监管的供给却不容乐观,对此,可从反映我国银行业脆弱性的一些指标、银行业涉案事件较多、监管成本高昂等方面窥见一斑。我国监管实现力量的缺陷是制约有效银行监管供给的主要因素之一,本文将针对这一制约因素,研究经济全球化背景下我国银行监管的市场化问题,并提出具体措施,以期提高我国银行监管的有效性,为提升金融体系的运行效率并保持金融安全提供制度支持和保障。
  
  一、经济全球化背景下银行监管的市场化趋势
  
  银行监管的实现过程充满了政府当局、金融机构和社会公众等相关主体之间的利益协调与冲突,监管目标的实现程度如何取决于政府当局的监管约束、银行自我约束和来自社会公众的市场约束三大力量的共同作用,其中,银行自我约束和市场约束属于市场力量。所以,实现有效银行监管,可以归结为限定条件下政府力量和市场力量的合理定位。如果政府力量和市场力量各自的发育状况存在缺陷,或者政府力量和市场力量的搭配不协调,那必然会降低银行监管的有效性。
  在世界各国银行监管实践中,政府力量与市场力量的搭配方式存在较大差异,有的倚重于自我约束的市场力量,如英国;有的倚重于行业自律的市场力量,如德国;有的倚重于政府力量,如实施赶超战略的发展中国家等。这种监管实现过程的差异是由于各国政治、经济、历史文化传统等多方面的条件不同所引起的。同时,在国内外经济形势变化、本国银行业竞争状况改变等因素作用下,一国在不同历史阶段,政府力量与市场力量的搭配方式也在变化之中。
  20世纪70年代以后,许多国家纷纷取消严格控制性监管,愈来愈重视发挥市场力量在实现银行监管目标过程中的作用。同时,银行监管的国际规范和标准中也充分体现出监管市场化的趋势。为了较清晰地阐释银行监管所呈现的市场化趋势,从代表性国家银行监管的演化历程、国际规范、实证分析三个角度予以佐证。
  
  (一)代表性国家银行监管的演化历程
  
  由于政治或经济原因,许多国家银行监管制度演化中经历过严格控制性银行监管,所谓严格控制性监管是指实行分业限制、利率管制、市场准入严格限制等,包括美国、日本、韩国以及为数众多的发展中国家。我国也实行过较长时期的控制性银行监管制度,因此,分析此类国家银行监管演化历程的规律性变化对研究我国银行监管市场化问题很有借鉴意义。
  不同国家实行控制性银行监管制度的背景和动因有所不同,例如,美国严格控制性的银行监管起步于20世纪30年代初大萧条时期;日本严格控制性银行监管制度确立于20世纪50年代中期,又被称为金融行政;韩国则是在20世纪六七十年代,为了解决资金短缺、实现工业化,实行了严格控制性银行监管制度。同时,不同国家各种限制性措施的严格程度也存在差异,但是,控制性银行监管制度都在较长时期内充分了保证银行业的稳定,而在赶超型国家,它对满足产业发展的资金需求,实现经济高速增长的赶超目标发挥了积极作用。
  但是,20世纪70年代以后,经济全球化在金融领域的渗透日渐深入,资本跨国流动的规模迅速扩大,银行业经营环境更为开放,跨国银行蓬勃发展,同时,各种金融创新活动层出不穷。在这些因素冲击下,严格控制性的监管制度开始表现出一些不适应性,其所扮演的角色从维护银行业稳定和发展的必要措施转变为限制银行业发展的桎梏,甚至成为银行业竞争能力低下和银行危机的根源。为了改变本国银行业面临的困境,70年代末期以后,美、日、韩等国相继进行了逐步放松管制的改革,包括利率自由化、放宽业务范围限制、放松分支机构设置的限制、资本流动自由化等措施,这些措施消除了银行业发展的障碍,给予银行业更多地获利机会,是对受压制的市场竞争力量的一种释放,会增加银行之间的竞争程度,有利于提高银行业效率、促进其发展。_经历过严格控制性监管的银行业往往较为脆弱,同时放松管制所营造的竞争性环境,本身会产生优胜劣汰的效果,使竞争能力弱的银行面临倒闭风险,所以,放松管制阶段,容易出现银行破产或倒闭。为了避免银行的道德风险,对银行业的支持和救助都需要审慎监管相伴而行,但是,受解决问题资金、监管当局道德风险、监管独立性缺乏等因素制约,放松管制过程中,审慎监管措施往往不到位,出现监管宽容或缺失的问题,这会进一步增加银行业的系统风险,导致银行危机。例如,80年代末期美国发生了储贷协会危机;日本在90年代中期出现了银行危机;韩国则在1997年爆发了金融危机。
  银行危机过后,各国纷纷把建立或强化审慎监管作为提高监管有效性的重要途径,包括提高监管者独立性、改革存款保险制度、实施和完善基于风险的资本监管制度等,并通过改善信息披露状况、实施预先承诺法、推进银行业改革等措施发挥监管实现过程中市场力量的作用。各国以强化审慎监管为核心的监管改革进度和力度尽管有所不同,但是,对促进三国银行业走上稳健经营的轨道,增强国际竞争力都发挥了良好作用。
  从上述历史实践来看,为了适应经济全球化背景下银行业经营环境的变化,政府监管制度安排经历了从实行严格控制性监管到逐步取消严格控制性监管,再到强化审慎监管三个阶段发展的变化。在制度变迁的过程中,上述国家的政府监管都经历了从替代市场力量向培育和强化市场力量的转化过程;20世纪80年代以前市场机制和政府监管被理解成替代的关系,政府监管的强化也就意味着市场机制的弱化,但是20世纪80年代以后开始构建以市场机制为导向的政府监管机制。在市场导向的思路下,银行监管不是替代市场竞争,而是强化市场机制微观基础的手段,即银行监管要从特有的角度切入银行业的运行中去,为银行业的市场机制高效运行提供保障,同时充分运用市场约束加强监管,让投资者、存款人、经营者及监管者等各方参与者各自承担必要的风险。
  
  (二)巴塞尔资本协议与银行监管的市场化趋势
  
  在经济全球化背景下,银行业跨国经营日益普遍,有效银行监管成为国际范围内的公共品。巴塞尔银行业监管委员会(BOBS)自1974年成立以来,一直致力于加强各国银行监管的合作与协调,它所制定的监管标准和指导原则为各国广泛认可和遵循,成为银行监管的国际规范。其中,最具影响力的是巴塞尔资本协议。该协议有两个版本,分别简称BaselⅠ和BaselⅡ。从巴塞尔资本协议的主要内容及其变化,可以清晰地看出经济全球化条件下银行监管的市场化趋势。
  BaselⅠ和BaselⅡ的核心内容是倡导资本监管,BaselⅠ对资本监管提供了一套简便易行的国际标准、而BaselⅡ则对资本监管标准进行了更新和补充,它们的广泛实施使资本监管已经成为国际上主流的银行监管原则。资本监管本质上是一种模仿和强化市场力量的监管措施,可在一定程度上减少存款保险等政府干预措施对市场力量的束缚作用,降低存款保险所带来的银行风险转移动机,改善政府监管效果。因为资本在保持银行稳健和承担风险方面、在银行公司治理方面起到重要作用,资本要求是投资者对银行实施市场约束和内部控制的重要方式和基础。
  虽然BaselⅠ和BaselⅡ监管思想的内核是一脉相承的,都倡导通过尊重市场力量和运用市场力量提高监管的有效性,但是,具体内容存在多方面差异。BaselⅠ提出资本监管框架仅包括最低资本要求;BaselⅡ则将其扩展为三大支柱:一是最低资本要求;二是监管当局的监督检查;三是以信息披露为基础的市场约束。从而把政府外部监管、银行内部控制和管理、市场约束三者有机结合起来,构建了相对完善的市场主导型监管体系,使银行监管中政府力量与市场力量的合作日臻紧密和显著。具体体现在:
  1.BaselⅡ允许银行使用评级法而不是像BaselⅠ中由政府直接规定风险资产对应的风险权重来确定资本成本,提高资本充足率要求对风险的敏感程度。其中,标准法是允许使用外部评级区分银行所持资产的质量,体现了利用评价机构此类市场参与者的力量改善资本监管的思想;而内部评级法允许银行使用内部评级数据确定资本成本,体现了外部监管对银行内部控制和风险管理的尊重和利用。从标准法到内部评级法,风险计量更为准确,银行在确定资本成本方面自主权逐步增大,为了减少外部干预,降低资本成本,银行具有使用内部评级法的激励。但是,为使用内部评级法,银行必须具有强大的内部控制和风险管理能力,所以,为了获得更多的自主权,银行具有改善内部控制和风险管理水平的激励,从而增强了银行将外部监管压力转化为银行自身的风险防范和自我约束行为的动力机制。
  2.BaselⅡ把银行内部控制和风险管理的状况作为监管当局监督检查和评估的内容之一,从外部监管角度直接强化银行内部控制和风险管理,把监管当局要求和银行自律需要直接统一起来。
  3.BaselⅡ通过提高信息透明度增强市场约束,既改变了政府监管的作用方式,又增强了银行自律的主动性。过去,政府监管通过对市场约束的抵消和遏制作用来实现监管目的,以存款保险制度和限制竞争性措施的抵消作用最为显著。在BaselⅡ中,监管安排不再充当市场约束的替代品,而是通过提出信息披露要求,使市场参与者掌握银行风险轮廓和资本水平的信息,提高市场参与者的能力,阻止银行不合理地涉险;而被监管银行对过分冒险就会咎由自取的担心,会使它出于自身利益最大化的考虑而增强银行内部控制和风险管理。
  通过上述剖析可以看出,从BaselⅠ到BaselⅡ,监管当局越来越重视激发并利用银行内部的力量和市场约束力量来加强风险防范、实现监管目标。作为国际银行监管的新规则,BaselⅡ在未来各国银行监管将发挥重大作用,它所倡导的在尊重、利用和强化市场力量基础上实现政府力量与市场力量相结合的监管思想,即银行监管的市场化思想,代表了未来银行监管的方向和趋势。
  
  (三)银行监管实现力量的实证分析
  
  经济学家通过大规模收集银行监管的国别数据,运用计量经济模型,对各项政府监管措施与市场机制的作用效果进行了比较性实证分析,其中,James R. Barth, Gerard Caprio, Jr.和RossLevine所作的一系列调查和研究最为全面。他们在世界银行资助下,对各国银行监管状况进行了两次大规模调查,先后收集了107个和152个国家的详细数据进行实证分析。根据实证结果,得出如下结论:为改善银行监管效果,增进社会福利,应避免依赖政府直接的干预和限制措施;在监管实践中强调增加私人监督、增加私人激励,降低存款保险制度所引发的道德风险,倡导在全球范围内加强市场约束,因为这些政策措施对促进银行发展、绩效和稳定最为有效。同时还指出,强化市场约束并不意味着自由放任,与之相反,政府监管在这个过程中具有关键作用,监管当局要通过鼓励或强制信息披露来支持市场约束,而不是替代市场约束。可见,实证分析从理论上对银行监管市场化趋势的实际效果予以了积极评价。
  综上所述,在经济全球化等因素的推动下,70年代末期以来,银行监管市场化逐步成为各国银行监管实践的一种必然趋势。所以,各国需要适时适度调整本国银行监管的实现力量,以顺应银行监管的市场化趋势,才能在经济全球化背景下实现银行监管的有效性。
  我国作为一个转型中的发展中国家,在融入世界经济的过程中,确立了市场经济、市场金融为本国经济体制和金融体制的改革目标。1978年以来,我国经济市场化程度不断提高、参与经济全球化程度不断加深。在这种时代背景下,无论是与国际环境相融合,还是推进本国经济改革的深化,都需要我国具有一个市场化取向的银行监管体系,提高银行监管的市场化程度成为我国实现有效银行监管的必然选择。构建市场化取向的监管体系一是应以尊重、支持和互补市场力量为导向优化政府力量;二是应培育、加强银行自我约束和市场约束两大市场力量,逐步形成以市场力量为主导的监管格局。下面从这两方面深入探讨如何提高我国银行监管的市场化程度。
  
  二、我国银行监管的市场化取向之一:政府监管制度的变迁
  
  为了顺应银行监管的市场化趋势,实行严格控制性监管制度的国家纷纷取消各种限制竞争的监管措施,逐步构建和完善审慎性的政府监管制度。我国银行业的政府监管也曾经实行过严格控制性监管制度,并独具特征,而且目前仍在实施某些控制性的监管措施,所以,政府监管安排实现从控制性监管制度向审慎银行监管制度的过渡,是提高我国银行监管市场化程度的关键环节。为此,需要结合国情,分析我国控制性监管制度形成、发展以及淡出的历史逻辑和条件,探讨构建、强化审慎银行监管制度的推动因素和制约因素。
  
  (一)控制性银行监管制度的形成与发展
  
  一国银行监管制度的形成和发展通常是该国国情与历史环境条件的产物。我国控制性银行监管制度,是计划经济时期信贷计划管理体制在转型时期的延续。
  1984年,我国人民银行专门行使中央银行职能以后,控制性银行监管制度开始逐步形成和发展起来。在履行监管职能初期,监管内容主要是把原来人民银行内部的信贷计划管理推广实施到国有银行和股份制银行,对信贷计划执行的合规性监管是控制性银行监管制度的初始内容安排,也是其标志性的内容安排。到20世纪80年代末期,控制性银行监管制度已经较为系统,包括对银行信贷业务实行计划控制和干预;限制性的市场准入政策;利率管制;业务范围限制;用政府信用和再贷款制度为国内银行业提供无限担保和资金支持;实行高比率的存款准备金政策等各种措施。1993年以后,随着市场经济体制改革的深入,一系列金融法规相继出台,对利率管制、业务范围限制等控制性监管措施从法律上明确化和规范化,控制性银行监管制度进入规范化、法制化的发展阶段。
  与其他赶超型国家一样,我国控制性银行监管制度的形成与发展首先是服务于经济增长目标的。它具有两个基本特征:一是直接限制性,政府和监管当局以行政手段直接干预银行业的经营管理活动,包括业务规模、范围和价格等多方面的广泛限制;二是保护性,对银行业特别是国有银行业提供保护,维护其垄断地位,甚至直接提供资金支持以维护银行业的信贷能力。通过这些带有明显行政干预倾向的合规性监管安排,来满足政府控制银行系统向国有企业提供资金支持的需要,并推动经济快速增长。1978-1995年我国的GDP年均上升9.4%。
  为经济增长服务的目标通常是控制性银行监管制度的普遍特征,在日本和韩国也是如此。随着我国市场经济体制改革的深化,非国有经济迅速成长,而国有企业盈利能力下降,对经济增长的贡献度也不断下降。但是,在这种情况下,直到1998年,控制性银行监管制度的大多数措施没有发生根本变化,仍然通过信贷计划和行政干预措施把大多数信贷资金以低成本投向国有企业,国有企业经营状况使信贷资金的利用效率低下,导致银行监管服务于经济增长的效果逐年下降,GDP与银行业投入实体经济资产总额的比率从1984年的1.33下降到1998年的0.91。由此可见,我国控制性银行监管制度不仅仅服务于经济增长的目标,它的形成与发展和我国转型经济的背景也是密切相关的,还服务于其他特殊目标。
  我国经济转型是一个渐进的过程。在转型初期,居民收入水平较低,养老、医疗、住房及教育等方面的改革缺乏相应的经济和基础,而国家的财政能力又相对薄弱,国有企业所承担这些方面的社会职能对于保持社会稳定具有积极作用。在就业方面,虽然非国有经济的迅速发展提供了大量就业机会,但是,非国有部门的新增就业机会主要是吸纳农业劳动力的转移;在城市中,国有经济仍然是就业的主体。国有企业在社会稳定中发挥着非常重要的作用。
  20世纪90年代中后期以前,低程度的金融开放对外部竞争具有屏蔽作用,在国内银行业居于垄断地位,不良资产对银行业稳定只是一个潜在的隐性威胁,与国有企业在转型经济的重要作用相比,银行业稳定尚不是社会稳定中最突出的问题。遵循比较利益的原则,政府有激励推行控制性银行监管制度、以侵蚀银行业稳定和效率为代价满足国有企业的信贷需求。同时,政府借助于非审慎的会计制度和税收政策等监管配套安排,一方面虚增利润,政府得到当前最大化的所有者收益和税收收入;另一方面对不良资产延期处理,把风险或欠账留到将来。所以,控制性银行监管制度除了服务于经济增长目标外,还服务于经济转型和保证国家效用最大化,它是我国实现经济赶超与推行渐进式改革道路的支持品。
  

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