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农发行不良贷款的形成机制:一个分析框架
摘要:农发行要控制贷款质量,中央政府应该实行更加市场化的粮棉油流通体制改革,地方政府应该完善地方金融生态,打破企业的软预算约束预期,农发行应该加强对内管理,硬化基层经营机构的预算约束,确立效率型业务发展战略。

  关键词:不良贷款;软预算约束;粮棉流通体制;政府干预

  一、软预算约束与不良贷款

  建国后政府推行资本密集型的重工业优先发展的战略,人为扭曲经济关系,压低各种生产要素的价格,国有粮棉油企业是获取工农“剪刀差”的手段,由国家垄断经营,不负盈亏。当市场化改革开始后,国家实行渐进式改革,为控制粮食市场,在粮棉油流通领域长期实行价格“双轨制”,国有粮棉油企业垄断经营,政府给予补贴,弥补其政策性亏损。由于信息不对称和激励不相容,国家实际上也必须负担这些企业的经营性亏损,避免其清算倒闭。这就是国有粮棉油企业的软预算约束,企业经营目标扭曲,经营效率和效益低下,负盈不负亏,其突出表现就是国有粮棉油企业的巨额亏损。

  市场化改革前,政府是国有粮棉油企业的软约束支持体,随着市场化改革的推进,“弱财政”难以支持国有粮棉油企业的财务负担,国家转而加强对金融系统的控制,用银行来代替财政,这部分业务就是银行承担的政策性业务,由于软预算约束的存在,国有粮棉油企业继续发生亏损并在银行累积。在经济改革过程中,为把国有专业银行塑造成真正的微观市场主体,降低金融系统风险,国家将这部分政策性业务(包括不良贷款)剥离给政策性金融机构。因此,在成立之初,农发行就是作为软预算约束支持体出现的,农发行的不良贷款具有先天性。

  成立之初,农发行要实现政治利益最大化,确保粮食收购不打白条,减少政府的财政负担。为实现这一目标,农发行通过再贷款解决资金来源问题,经营管理可以不遵循银行的普遍规律,不以盈利为经营目标,力求“保本微利”,责权利不清,经营中同样存在软预算约束问题。农发行承担业务的政治意义大,政府妥协的可能性就大,内部人的谈判能力就强,接受的财政补贴就越多,软预算约束程度就高,反之软预算约束程度就低。由于软预算约束的存在,追求效益和防范风险不是理性的最佳选择,企业经营目标不明确,经济绩效不是重要的追求目标。经营目标的异化导致经营人员的道德风险和粗放式的经营,结果是不能有效率地配置资源,成为风险的产生源头之一。农发行的软预算约束反过来又强化了企业的软预算约束,二者相互促进,不断深化,由此导致企业的亏损不断增加,反映在银行的会计报表上就是不良贷款的不断累积。

  二、农产品价格与不良贷款

  粮棉油收购资金贷款是农发行的一项主要业务,1998年后成为农发行的唯一业务,农民卖粮,农发行放贷款,企业收粮;企业卖粮,农发行收贷款,农发行保证农民与收购企业之间完成交易,实现马克思所说的“惊人一跳”。这一项贷款实际上是流通资金贷款,不介入生产领域,周期不长,贷款一般与实物对应,贷款似乎很安全,其实不然。首先,由于软预算约束严重扭曲了银行和企业的经营行为,企业单方面或者银企共谋打破实物与贷款的平衡,有贷款而无实物,挤占挪用收购资金,产生不良贷款。其次,流通资金贷款本身不能保证贷款安全,其原因在于价格波动。设想,企业收一斤粮的价格是a元,农发行发放了 a元贷款,农民也因卖粮获取了a元收益;企业收储一斤粮的成本是b元,一段时间后卖出一斤粮的价格是c元,企业不亏损的条件是c≥(a+b)。一旦价格不能满足这个条件,企业就发生亏损,农发行就产生不良贷款。

  粮棉油供求周期性变化是存在的,价格波动也是确实存在的。自由竞争的企业会选择规避风险,但是在软预算约束程度较高的情况下,赚了归企业,输了国家赔,企业倾向于投机性决策,没有激励去设置科学的风险防范措施,c≥(a+b)在实际经济生活中很有可能不成立,企业往往亏损,通过软预算约束的关系转化为农发行的不良贷款。市场价格的波动导致企业的亏损,这在直观的数据观察中得到检验,可以发现国有粮食企业亏损大都发生在市价走低的时期。高价时期购进的大量粮食,由于库存压力等原因,必须在以后的一段时期内大量抛售,促使粮价走低,企业就产生亏损。

  改革开放后,中国宏观经济几起几落,面临着严重的通货膨胀压力,很多人一度认为粮食短缺造成粮价上涨,粮价上涨造成通货膨胀。面对通胀压力,政府不相信市场机制以及价格的周期性调整,而是实行农业保护主义政策,刺激国内粮食生产和增加农民收入,以此平抑物价。从我国粮棉油流通政策来看,对粮油价格影响较大的是1994年至1996年前后几年出台的政策:1994年和1996年两次提高粮食收购价40%以上,粮食收购价从此高于市场价;1996年实行保护价敞开收购政策,敞开收购农民余粮;并且由于对国内粮食生产能力的担心,国家开始大量进口粮食。政策实施后,企业形成过量库存,逼迫增加销售,随着市场供给增加,市价迅速走低,c≥(a+b)不能成立,库存释放越多国有粮棉油企业的亏损也就越多,农发行的不良贷款因此增长。保护主义政策通过粮食收购价格影响农发行不良贷款形成,突出表现是90年代后期不良贷款的大幅增长。没有证据表明1996年以后政府和银行对国有粮食企业放松监管,市场价格1996年以后的波动幅度也不比以前大,而粮食产量更不可能发生如此幅度的增长,1996年以后发生的巨额亏损只能由相关政策出台对市场价格以及粮棉流通量的影响来解释。

  三、政府干预与不良贷款

  经济改革开始后,减少国家财政负担,政府曾经在1985年、1993年、1998年分别对粮食流通体制进行市场化改革,试图通过放开价格、放开经营、增强粮食企业活力,让市场调节供求,进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进。改革往往选择在粮棉过剩时实施,库存压力和潜在财政损失是政府推进流通体制市场化改革的首要考虑因素,改革措施实施后,由于价值规律的作用,农产品产量回落。现在看来,这些调节是合理的,但调节强度稍大时,政府误认为市场化改革本身出了问题,于是恢复原先的行政控制,部分甚至全部否定原先的市场化改革。行政手段一抓就灵,农产品很快回复到过剩状态,政府又面临着财政压力,于是这种制度变迁的再次反复,但力度更大,这就是粮棉流通改革“松时放、紧时收”现象(卢锋,2004),发展到后来,1998年粮改基本上就是按照计划经济的思路来设计的。

  在制度变迁的一次次反复中,国有粮棉油企业是宏观调控直接可用的工具,屡试不爽,但是国家在对市场干预的过程中也形成了资金供给的“倒逼机制”:要控制粮食市场,政府只有依靠国有粮棉油企业,必须提供粮棉油流通所需资金,政府信息不全面,实际上是企业要多少资金,政府就供给多少资金。在此五条件资金供给机制下,国有粮棉油企业更无需注意其经营管理,企业软预算约束预期再一次被强化。另一方面,随着粮棉油市场化改革的一次次反复,政府漠视市场规律的作用,用看得见的手对市场过度调节,价格信号被人为扭曲,供求周期的正常变换被打断,粮棉供求周期变换越来越猛,价格波动幅度也更大。改革开放初期要通过近十年的时间完成一次相对完整的周期变化,在上个世纪90年的10年里却差不多经历了两个周期。

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