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城市公用事业运作方式转变与公司治理结构
  长期以来,我国城市公用事业(典型的如自来水、燃气、公共 交通 等)一直采取国有国营、地方政府运作的 发展 模式。政企不分、政资不分 问题 比一般竞争性领域国有 经济 更为典型。 目前 ,我国的城市公用事业正在进行一场深刻的变革,主要包括公用事业 企业 公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互 影响 、相互制约。其中,公用事业企业的公司制改革是改革的突破口和切入点,其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。而公用事业企业公司制改革的核心问题,则是如何适应现阶段城市公用事业改革与发展的实际,建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理,使公用事业企业成为法人主体和市场竞争主体,在完善政府监管体制的同时,实现公用事业由政府运作向企业运作的过渡和转变。

  一、城市公用事业的经济特征

  城市公用事业是为生产、生活提供基础设施及共同条件的产业,在经济 社会 发展中扮演着不可或缺的角色。从经济学的角度观察,城市公用事业具有以下几个方面的特征:第一,城市公用事业具有一定的 自然 垄断性质。

  城市公用事业的生产经营过程必须依赖 网络 (自来水、煤气管网,公交线路)才能得以完成。这种对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点:一方面,网络建设是公用事业领域固定成本的主要部分,具有显著的规模经济性,即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的;另一方面,公用事业生产的主要环节高度垂直相关(如自来水的制水、供水、排水、污水处理),主要产品结合紧密,又具有明显的范围经济性。这两个方面决定了公用事业生产经营的成本弱增性,即由一家企业生产全部产品(或多种产品)比由两家以上企业生产,成本更低。城市公用事业的自然垄断性,要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构,以保证较低的生产成本。同时,为了提高资源配置效率,这种垄断的市场结构的形成应当是低成本的,其运行过程中还要防止企业的垄断行为。因此,政府往往在市场结构、市场准入、产品价格、产品质量等方面对公用事业进行规制,规制的手段、 方法 不当很容易形成政企不分。

  第二,城市公用事业具有一定的公益性。

  作为 现代 化城市的重要基础设施,城市公用事业的公益性主要体现在其产品的特殊性上。城市公用事业所提供的产品(或服务),是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。作为最终消费品,它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关;作为要素投入,不仅关系到其他生产者成本状况,还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说,城市公用事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。城市公用事业的公益性,要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品,为经济社会发展提供共同条件,从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。而具有一定自然垄断性质的公用事业本身是难以自动满足公益性目标的。,企业为获得利润最大化,往往凭借其垄断地位,以较高的价格、相对较低的数量提供劣质的产品与服务。因此,政府必须对其提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行规制,以更好地满足社会公共利益的需要。

  第三,城市公用事业生产、经营具有的区域性。

  城市公用事业赖以生存的网络建设,受到人口集中程度限制,在人口高度密集的城市建设网络是可行的,而在人口密度较小的 农村 地区建设网络显然是不经济的(至少在目前的技术经济条件下是这样)。因此,根本不可能建设一个全国性的网络系统,只能是以单个城市为基础形成区域性性的网络。政府为保证当地社会群体的公共利益,往往对这些行业进行一定程度的补贴,这种补贴的直接受益者无法延伸到其他地区,致使其他地区的社会群体的社会福利间接受损。而且,受益者(如城市居民)往往是强势群体,受损者(如农村居民)则往往是弱势群体。从公平角度来看,这在一定程度上加剧了社会不公平现象。因此,也需要政府从全局出发,通过各种手段来防止这类现象的发生,并矫正由此造成的后果。这也是政府对城市公用事业进行规制的重要原因之一。

  城市公用事业的特殊性和重要性,决定了其生产经营需要承载双重目标:一是社会目标,包括提供普遍服务,安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、数量充足的产品(或服务);二是企业利润目标,即合理的投资回报,保障企业维持生产和扩大再生产能力。

  为了协调社会目标与企业目标,在世界范围内,在不同国家以及同一国家的不同时期形成了差异性的解决办法。

  在美国,由于城市公用事业长期以来由私人垄断资本以家族或公司制企业来经营,即美国的公用事业企业主要受以公司法为主的私法的调节,为了实现公用事业领域社会目标与企业目标的调和,政府对公用事业企业实施较为严格的规制政策。20世纪70年代以后,随着技术进步,市场规模与市场范围的变化,公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。特别是由于传统规制政策的若干缺陷,美国率先事实政府规制放松政策,并探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的、新的规制政策及手段。

  在西欧国家和日本,针对公用事业领域私人垄断经营的弊病和由此产生的政府规制难题,一度曾经对公用事业实现国有化的政策。所以,在20世纪70-80年代实现民营化之前的很长时期里,西欧主要国家和日本的部分公用事业企业实际上是按照公法体制来运行的,企业财产组织形式和治理结构也就表现为所谓的“政企不分”、“政资不分”,作为政府政策工具,国有公用事业企业本身就是政府功能的一部分,企业领导人也被纳入政府官员系列。而且,公法制下的国有企业无须行政规制。从这个意义上说,西欧国家公用事业领域中的国有垄断企业,事实上扮演着政府对私人垄断企业进行规制的替代物的角色,除了提供相应的产品和服务外,也是政府规制政策的工具。20世纪70-80年代以后,伴随着公用事业领域民营化浪潮的出现,国有资本或者退出,或者以参股、控股的形式体现自身的存在,公用事业企业也逐渐脱离国有国营的公企业的运行轨道,开始以受私法即公司法调节的公司形象出现。公用事业企业的财产组织形式和公司治理也相应地表现为公司制的财产组织形式及治理结构。伴随着公用事业领域的上述变化,政府规制也由不必要而变得的必要、必须。但政府规制的方式与方法当然要进行根本的变革,不是一个简单的规制放松能够解释的。

  在我国,作为与传统计划经济体制相适应的一项制度安排,在竞争性领域和包括公用事业在内的垄断行业,企业财产组织形式和治理结构一度都曾经国有国营、政企不分、政资不分的运营模式。在我国城市公用事业领域,囿于国有国营、政企不分、政资不分的体制,国有企业承载了太多的政府政策意图。与西欧和日本公用事业曾经出现国有化及其形成的所谓公企业相比较,我国公用事业中的国有企业更明显地表现为政府规制政策的替代物或政策工具。改革开放以来,特别是1992年明确改革的目标是建立社会主义市场经济以后,解决国有企业与市场经济的内在矛盾,通过改革使传统国有企业成为市场竞争主体和法人主体一直是改革的关键环节。在致力于构建国有企业“双主体”目标的过程中,我国已经明确现代企业制度即公司制是国有企业改革的方向,并认为它将有助于实现所谓“产权明晰、责权明确、政企分开、管理 科学 ”的目标。在推进这一改革的过程中,我国对一般竞争性领域的国有企业与包括公用事业领域在内的垄断性行业中的国有企业改革模式并没有采取差别化的设计,即笼统地表达为建立现代企业制度,即公司制度。虽然在操作层面,我国在一些敏感领域小心翼翼地坚持了所谓国有独资的有限责任公司制度,但 理论 和政策面并没有给城市公用事业国有企业规定另外的、可以不成为市场竞争主体和法人主体的改革目标。这就在很大程度上造成一个矛盾:一方面,由于过去国有经济触角过宽,公用事业等基础设施领域投入不足,再加上相关领域在经济社会发展中的特殊重要性,应该增加国有资本的投入、加强国有经济的控制力,使其能够贯彻政府的某些经济社会发展意图,选择国有独资可能是比较合理的;另一方面,国有资本以国有独资有限责任公司形式的存在与过去的国有国营、政企不分、政资不分并没有本质的区别,这与城市公用事业 中国 有企业同样要通过改制成为市场竞争主体和法人主体的目标是冲突的。

  事实上,我国城市公用事业国有企业改革已经规避了将其区别与一般竞争性领域国有企业,维系其作为政府规制及政策工具、按公法制运营的公企业地位的改革方向。这一判断的政策含义是:我国公用事业领域虽然没有象西欧和日本一样实行所谓民营化(注意,民营化并不意味着国有资本的全部退出,由国有独资向国有参股、控股及全部退出的转化、过度,都是民营化的形式,笔者注),但却面临着西欧和日本部分公用事业领域国有经济民营化以后类似的课题,都需要强化对受公司法调节的公用事业企业的政府规制并进行政府规制创新。同时,公用事业领域国有企业改革的目标与其现实中仍作为政策工具的矛盾,使得该领域国有企业改革模式选择和公司治理结构必然受到不同方向的“信息干扰”,公用事业企业公司治理问题凸显,并成为进一步改革的关键环节。
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