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 二、我国城市公用事业的改革模式及其公司治理结构现状

  20世纪90年代中后期以来,我国公用事业领域开始调整和改革进程。尽管这种改革仅仅是初步的,但还是取得了一些实质性的进展。以城市自来水供应为例,配合 企业 进行公司制改革,城市公用事业的调整和改革已经呈现出多元的模式,典型的有:

  1、组建大型公用事业集团

  深圳水务集团是建立大型公用事业集团的典型。深圳是从一个边陲小镇 发展 起来的,原先只有一个自来水厂。在特区成立后,随着人口的增长和 经济 的高速发展,对自来水的需求量也不断增加,自来水的供求矛盾十分尖锐。1996年10月,原自来水企业改制为深圳市属国有大型独资有限责任公司,为国家大型一类供水企业。1998年深圳市政府100次常委会决定,市自来水建设投资体制由过去政府投资为主改为由企业投资为主,积极实施跨区域经营战略,在保定、杭州等地与国际水务资本展开了激烈竞标。2001年深圳市以自来水公司为基础,吸收排水业务,由深圳市政府牵头组建了总资产约60亿的大型水务集团。深圳市在全国率先以法规的形式明确了按“供水成本+税费+合理利润率”的原则确定水费标准,并确立供水企业的供水净资产利润率应在6%—8%之间。长春水务集团有限责任公司也是一家典型的包括远水(引松入长)、制水、供水、排水、污水处理,以及管道、仪表、施工等生产经营活动的大型公用事业集团公司。

  2、原有企业分拆模式

  原有企业分拆模式就是把既定的一家自来水公司分为几家,打破原有的垄断局面,形成适度市场竞争格局。1999年4月,“一包天下”的上海市自来水公司下属10家自来水厂改制为有限责任公司;同年11月,上海市原自来水公司分拆为四家自来水公司,闵行、浦东、市南、市北四个独立核算自主经营的有限公司相继成立,原排水公司分拆为五家排水公司。通过拆分自来水公司为四家区域性、具有适度竞争关系的自来水公司,在一定程度上暴露了原来企业经营方面的一些 问题 ,基本分清了政策性亏损和经营性亏损,并很快取消了财政补贴。分拆促成了良好的竞争局面尽快形成,全面激活了企业、职工和市场。四大自来水公司纷纷推出成本管理、多元拓展、竞争上岗等有效机制,经济效益明显增长。职工观念也发生显著变化,市场意识、经营意识、成本意识、竞争意识普遍增强,努力开发市场成为他们的自觉行为。企业亏损局面得以扭转,在塑造企业新的形象方面也取得较好成果。曾经一年亏损8亿元的上海自来水行业,在2000年上海的供水系统一改往年的巨额亏损面貌,实现盈利3000多万元。

  3、“厂网分离,水厂上市”模式

  “厂网分离,水厂上市”模式是指自来水集团公司将企业内部的自来水厂和供水管网分离经营的一种改革调整办法。厂网分离后,实施水厂竞价上网,促使水厂降低水成本,同时自来水集团将回报稳定、资产优良的水厂包装上市,为集团的管网维护和建设以及其他业务筹措融通资金。

  江西南昌水业集团有限责任公司于2002年8月1日正式成立了“南昌供水有限责任公司”,实行自来水生产与供水管网相关的资产分离形成南昌城市供水厂与管网“一分为二”的局面。南昌供水有限责任公司主要承担自来水销售、供水管网的建设和维护管理职能。新的水业集团有限责任公司则主要承担投资经营和资本运作的职能。集团公司主要投资控股的江西洪城水业股份有限公司,将三大主力水厂优良资产进行重组,积极筹备申报上市。上市发行股票募集资金将有效地解决建设集团公司的青云水厂三期工程、牛行水厂的建设资金问题,促进企业迅速发展。 目前 我国证券市场以水务为主营的上市公司有:原水股份、武汉控股和南海发展主业为供水业务等公司。从该类上市公司总体来看,供水业务盈利水平很高,毛利率和净利率都十分可观,但因其资产负债率偏高,致使其净资产回报率相对偏低。

  4、合资合作经营模式

  合资合作经营模式是指自来水公司把本公司的单个水厂(排污厂)分离出来,与外资合作经营,或出售给其他企业经营,或者采取BOT 方式确定建设和运营单位。BOT 方式,即公共特许权或特许权融资BOT 方式。BOT ,即Build (建设)、Operate (经营)、Transfer(转让),作为一种公共特许权融资方式是指政府同私营部门的项目公司签订合同,由该项目公司筹资设计并承建一个具体项目,并在双方协定的一段时期内,由该项目公司通过经营该项目,偿还项目债务并回收投资,获得收益。协议期满后,项目产权无偿转让给所在国政府。由于国家在外商投资指导目录上,禁止非国有经济进入城市管网,同时自来水水厂(排污厂)回报稳定、利润较高,我国首先放开了部分自来水厂的建设。

  2000年初原国家计委提出:“取消民间投资禁区。除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外,其余领域都应允许民间资本进入。”民营资本在良好政策环境下一直寻求水务领域发展方式,上海竹园模式无疑是一个良好的范例。2002年6月5日,上海友联联合体与上海市水务局下属的水务资产经营发展公司签约,获得总投资额为8.7亿元人民币的上海市最大污水处理项目——竹园污水处理厂20年特许经营权,负责此项目的融资、建设以及20年特许经营期内的运营管理。上海友联联合体是由民营上海友联企业发展有限公司、上海建工和北京华金信息产业投资公司3家单位共同投资组成,其中民营上海友联企业发展有限公司占公司股份85%.当前国内民营资本由于自身发展时间短,从资本量和规模上看,在市场竞争中并不占优势。所以,上海友联企业通过联合多家民营企业获得上海竹园项目更具有民营介入水务业典型意义。

  5、融资建立股份制企业模式

  融资建立股份制企业模式是对既存城市供水企业进行资产评估后,把国有资产以股权形式通过公开招标,部分出让给其他企业,重新组成一个新的股份制企业。新组建的企业完全按照 现代 企业制度运行,利益共享,风险共担,出让部分所得资金由政府统一安排,主要用于城市供排水设施建设。在供水设施能力已饱和的情况下,这笔资金就可全部用于城市污水处理设施建设,治理水污染。融资建立股份制企业模式不仅解决发展自来水行业的资金短缺问题,又能通过股份制来扩大公有资本的支配范围,并且 学习 外国水务先进技术和管理经验可以提高我国自来水行业的整体水平。目前比较成功的例子就是上海浦东自来水公司的改革。

  虽然与上海自来水系统另外三家区域性公司相比,自来水浦东有限公司的规模并不是最大的,但它的发展前景好,与市中心的用水趋于饱和情况相比,浦东无论 工业 用水或生活用水都呈上升趋势。所以浦东自来水公司股权改革项目一经提出,就吸引了众多知名的国际水务集团。2002年5月,世界上规模最大的水处理公司法国通用水务公司以20亿元现金,超过资产评估价格近三倍的价格获得了上海浦东自来水公司50%国有股股权。这标志着我国第一个集制水、输配、销售为一体的中外合资自来水有限公司在沪诞生。此次国有股转让过程中,在现有 法律 政策的许可框架内,中方让出了最高限度的50%股权,并约定了50年合资期限,新组成的自来水公司将由中法双方共同管理,合资双方本着“共同投资、共同经营、共享受益、共担风险”的宗旨,外方担任总经理、公司财务、技术和人事总管等重要职位。公司主要担负浦东城区的供水服务。新公司将不设固定回报,共同承担企业风险,统一接受市物价部门对水价的规定标准。这是外资首次进入从制水到输配的各个环节,涉及到以前不对外资开放的管网水务基础设施。

  燃气、公共 交通 、供热等城市公用事业在调整和改革的过程中呈现出的多样性与自来水行业类似,不再举证。

  撇开具体的调整和改革模式,上述变化是由公用事业政府规制体制改革、公用事业企业的公司制改革和公用事业领域国有资产管理体制改革,特别是公用事业企业的公司制改革引起的。概括起来,从产权结构或财产组织形式的角度观察,我国调整和改革后的公用事业领域中的公司其实主要是两种模式:一是国有独资有限责任公司模式;二是国有控股有限责任公司模式。并且在此基础上形成了不同的公司治理结构。

  Ⅰ、国有控股有限责任公司及其治理结构

  国有独资模式,即在原国有企业的基础上改制成为国有独资有限公司。这种模式目前在城市公用事业中(特别是大中城市)占很大比重,是现阶段公司制改革的主体形式。

  国有独资有限公司治理结构的的主要特点:一是产权结构单一,国有独资;二是不设股东会,由政府代行所有者权益,股东大会的职能由政府和董事会共同行使;三是董事会、监事会成员由政府任命,经理层的人事安排也主要由政府完成;四是董事会、经理层、党委会交叉任职,几乎是“三套班子,一套人马”,监事会则在其领导之下。

  调查表明,目前,我国城市公用事业领域的国有独资公司只是设立了与公司制度相适应的机构,而协调运转、有效制衡并未实现,“形似而神不似”,实质上与公司制改革以前并没有太大区别。如果说企业较以前的业绩有所提高的话,主要得益于企业内部强化了管理,进行了劳动、人事、分配等制度改革(如裁减冗员、内部承包),而不是得益于公司治理结构的建立。

  按照把传统国有企业改造成市场竞争主体和法人主体的目标,公用事业领域的国有独资有限责任公司在解决了国有资本无限责任的同时,在公司治理层面又产生了新的问题:第一,独立的市场竞争主体和法人主体地位难以落实。国有独资有限责任公司不设股东会是可行的,也符合《公司法》规定。从 理论 上讲,只要政府能够代表全体公民的利益, 自然 就可以行使股东会职能;即使政府不能完全代表全民意志,实践中也无法再找出一个比政府更合适的组织机构。但是《公司法》第六十六条又规定,“由国家授权投资的机构或者国家授权的部门,授权公司董事会行使股东会的部分职权,决定公司的重大事项,但公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券,必须由国家授权投资的机构或者国家授权的部门决定。”

  第二,董事会、监事会、经理层成员产生、更换基本由政府控制(其中的职工代表由公司职工民主选举产生),其直接结果必然是政企不分。董事长由党的组织部门或政府的人事部门直接任免或对其任免有决定性的 影响 力,这种情况从原则上说并没有违反公司制度的根本原理,但问题是政府按什么原则来选择公司董事长,如何产生?至于本来应该由董事会聘任或解聘的总经理由政府部门任免,则明显有悖于公司制原理。虽然当前我国劳动力市场尚不发达,缺乏职业经理人才及其产生、聘用机制,但这并不能成为政府直接任免的理由。在董事会、监事会、经理层均受政府控制的情况下,他们除职业与政府公务员不同外,其任免、职级、升迁等与政府公务员没有实质上的差异,企业必然要接受政府指令,政企不分无可避免。

  第三,董事会、经理层乃至党委会交叉任职,成员几乎由同一群体构成,也不符合公司制度的基本原则。同时,监事会由工会主席、财务负责人、职工代表组成,处于企业直接领导之下;再加上董事会行使股东会部分职权,由此形成了国有独资企业公司治理结构的独特现象,即在政府授权的条件下,“自己聘任自己,自己监督自己,自己审议评价自己”。实质上,就等于政府直接任命经理层,董事会和监事会形同虚设,与改革前并没有本质差别。只不过每年开会时要有两次冠以董事会的名义,会议 内容 、人员,甚至无须调整。由于政府目标、企业目标、管理者目标的差异和非对称信息,自然就会产生严重的内部人控制问题。而且在现有的干部人事制度下,很难解决这一问题。如果减少交叉任职人员的数量,只是使得整个管理层成员增加,内部人数量更多,企业运行成本更高。

  另外,在国有独资公司中董事会、监事会和“老三会”(党委会、职代会、工会)的关系协调也是一大难题。董事会、监事会是国有独资公司的主体框架,在建立现代企业制度过程中必须坚持:“老三会”是传统企业制度的精髓,在公司化改革过程中也不可废弃。在传统企业制度中,“老三会”与经营者阶层之间的关系就一直未曾理顺,如今再加上董事会、监事会,就更容易相互掣肘或产生碰撞。

  Ⅱ、国有控股有限责任公司及其治理结构

  公用事业领域的国有控股有限责任公司是在公司化改革过程中,通过国有股减持方式,向企业内部职工、 社会 团体和个人出售企业股份,由单一投资主体逐步转变为多元投资主体。同时,国有股仍然保持相当比重,保有控制地位,以服务与地方政府的政策目标。

  公用事业领域国有控股有限责任公司主要通过两种途径产生,一种是股本总额和向社会公开募集的股本额达到法定资本最低限额,股权结构分散,依法设立股份有限公司;另一种是通过引进外资或民间资本,通过合资合作的方式成立有限责任公司。

  目前,入选《财富》杂志世界500强的大型燃气公司几乎都在 中国 投资建厂设点,有的公司已发展到相当规模。其中,尤以港资最为积极,如香港中华煤气、香港百江燃气、华迁燃气、海峡集团等采取控股、收购、参股等多种方式,进入了国内煤气行业。中华燃气已在中山、广州、青岛等10多个城市设有天然气项目,还将在15至20个城市洽谈合作事宜;华迁燃气也与山东、北京等7个地区签订了多项煤气管网经营合同,目前正与华东中小城市洽谈的项目超过50个;百江燃气已在昆明、贵阳、衡阳等地有投资项目,现正全力抢占“西气东输”沿线。国内民营企业也获得了参与竞争的机会,在香港上市的民营企业新奥燃气,已获得了廊坊、聊城、密云等23个城市燃气管道的控股经营权,并计划继续投资3.52亿元,使其燃气独家经营版图扩大到30个左右,2005年欲达到50个;另一家民营的新疆广汇实业,计划用5年时间,投资60亿,介入燃气市场。另外,欧美大型跨国公司,如BP(英国石油公司)、壳牌公司、埃克森美孚公司、俄罗斯燃气工业股份公司等,也纷纷进入中国市场。这些公司一般倾向于气源开采、管道运输等上游业务。

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