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城市公用事业运作方式转变与公司治理结构(3)
 与国有独资公司相比较,国有控股有限责任公司投资主体增加,股权分散。因此,公司组织机构中设立了股东会(或股东大会),由于非国有股东的存在,董事会、监事会、经理层成员受政府直接控制的力度相对减弱。

  在股份有限公司中,普遍存在的一个现象是国有股一股独大, 社会 公众(或法人)股比重较小且相对分散。在非国有股权与国有股权博弈过程中,由于非国有股权比重较小而本已处于弱势地位,再加上股权分散,其应有的表决权也不能充分实现。因此,在股份有限公司中普遍存在着股东大会职权难以充分实现的 问题 ,甚至股东大会形同虚设,真正的权力仍然集中在代表国有股权的政府手中。在这种情况下,公司治理结构存在着与国有独资公司类似的情形。

  合资合作的有限责任公司中,虽然非国有股权集中,利益直接,谈判能力大大增强,但非国有资本(外资、民间资本)与国有资本目标差异的矛盾也更为公开、激化。在城市公用事业领域,国有资本的存在首先要服务于社会目标,政府的任免权迫使 企业 管理者努力实现这一目标。其次才是管理者个人目标。而国有资产保值增值、企业利润最大化目标一般被放在最后。而非国有资本,特别是外资的唯一目标就是利润最大化,获得高额的投资回报。在当前城市公用事业普遍亏损、政府规制体制不完善、国有资产管理体制未理顺的条件下,国有资本与非国有资本要实现有机整合、风险共担,利益共享是比较困难。实践中,外资进入城市公用事业领域与中方合资、合作往往要求固定的投资回报率(一般在15%左右),或者采取“取脂”策略,有选择地进入利益较多的公用事业领域,或只经营业绩较好的优良资产。据笔者调查,某市一条重要的公交线路,是由韩国一家族企业出资450万元,中方提供线路、场地和司乘人员,双方共同出管理人员,利润五五分成的合作线路,由韩方出任总经理。该项目从1998年开始运作,合同期是8年。自1998年取消小公共汽车以后,该线路迅速由亏损线路转为盈利线路。但是,在经营管理过程中,韩方故意加大成本,降低利润,甚至利用财务制度安排的漏洞,以借款的方式不断抽逃资金370万元。结果是使中方不能得到应得的那部分利润,等于是白白给韩方企业做了嫁衣。另一城市的污水处理企业,整体出售给外资,政府许诺其投资回报高达18%.致使该市整个自来水产业其他业务利润总和全部用来支付外资的回报尚且不足,还要政府另外增加财政补贴。最终无法继续运行,政府只能以高于出售时的价格收购回来,合作以失败告终。

  多元投资主体,特别是国有资本与外资、民间资本运营目标函数的差异,必然使合资、合作的有限公司的治理结构处于紊乱、不安定的状态。

  三、完善城市公用事业企业公司治理结构,推动公用事业运作方式的转变

  从我国城市公用事业企业公司制改革的实践看,事实上存在着两种相互矛盾的改革路径:一是维系国有独资,使企业承载 经济 社会多元目标的调整方式,并形成类似于传统国有企业的所谓“公司治理结构”,即“形似神不似”;二是模拟 现代 公司制度,建立国有控股的、拥有多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司,并形成“形神兼备”的公司治理结构。前者,似乎试图维护国有公用事业企业作为公企业形象和运作机制;后者,则试图在国家掌握对公用事业控制力的前提下,引进或利用外资和民间资本,增加供给,并把传统国有企业逐步改造为法人主体和市场竞争主体。

  如前所述,我国在推动城市公用事业领域国有企业改革的过程中,除了强调需要增强国有经济的控制力以外,并没有设定不同于一般竞争性领域国有企业改革的别的目标。这个共同的目标就是通过公司制改造,使传统国有企业成为适应市场经济要求的自主经营、自我积累、自负盈亏、自我约束的法人主体和市场竞争主体。那么,为什么同样是具有 自然 垄断性质城市公用事业,公司制改造路径和公司治理架构安排方面迥异?笔者以为,这主要与我国城市公用事业改革目标模糊和国有经济角色定位不准有关。

  应该看到,由于主要城市公用事业领域的技术经济特征(主要是自然垄断)、城市公用事业在经济社会 发展 中的特殊意义以及我国 目前 的发展阶段所决定,国有经济不能采取与一般竞争性领域同样的退却或“蒸发”策略,而应该强化国有经济的控制力。但强化国有经济控制力与政企不分、政资不分不可同日而语。在我国,公用事业领域 中国 有企业体制的政企不分、政资不分、政府规制机构与企业没有界限的状况,不是政府为克服市场缺陷而进行的制度安排,而是传统计划经济体制的有机组成部分,是建立社会主义市场经济体制过程中的改革对象。这一背景决定了我国没有必要去模拟国有经济民营化以前的西欧、日本,在城市公用事业领域建立按照公法制运作的所谓公企业。国有经济对公用事业领域的控制力,不一定要通过国有独资来体现,参股、控股也可以很好地体现国家的控制力和政府的政策意图。在公用事业企业主要按照公司法运作的情况下,国家的控制力、政府的政策意图及需要公用事业承载的多元目标的整合,主要应该通过政府规制以及规制方式、手段的创新来实现,或者说主要通过规范的政府监管的途径来实现。既然我们没有为城市公用事业领域国有企业改革设定另外的目标,在把国有企业改造成法人主体和市场竞争主体的同一目标下,为了实现公用事业效率运营,实现公用事业由政府运作向法人企业运作的转变,已经是大势所趋。

  基于上述判断,应该在对主要公用事业中的自然垄断业务与非自然垄断的竞争性业务领域作出明确界定的基础上,除了在某些特殊的自然垄断领域可以采取国有独资有限责任公司的财产组织形式及相应的公司治理结构,大多数公用事业领域可以采取国有参股、控股形式,其中的非自然垄断的竞争性业务,在与自然垄断业务进行剥离以后,国有经济可以完全退出,同时放开外资和民间资本的市场准入。

  鉴于目前我国公用事业领域中,国有独资、国有控股公司治理结构是主流形式,从实际出发完善国有独资公司和国有控股公司的治理结构,培育公用事业企业的法人主体和市场竞争主体地位,为公用事业逐步从政府运作向企业运作转变创造条件,是现阶段的现实选择。

  对于国有独资公司来说,建立健全公司治理结构应着重考虑以下几个方面:第一,合理行使股东会的职能。国有独资公司虽不设股东会,但需要股东会行使的职能仍然存在,应合理划分和行使,不能简单地定性为由政府和董事会各自行使部分职能。特别是关于董事、监事的任免,确定报酬,批准审议董事会、监事会的报告,以及其他重大事项的决定等职权,显然不宜由董事会行使。因此,股东会职权的行使只能由政府来承担,而其中的关键就是由什么机构(或部门)承担?如何承担?一个相对可行的办法是由国有资产管理部门(如国资委)来行使股东会职权。因为成立国资委的目标就是将其它部门干预企业权力加以剔除,由国资委专门负责国有资产的管理。这样,至少能保证管理部门对企业经营业务比较熟悉,管理权责明确。

  第二,完善董事会的组织结构。董事会在公司治理结构中处于中心位置,完善董事会结构,合理行使董事会职能是建立有效公司治理结构的重要任务。对于国有独资公司来说,董事由政府任免的原则无疑是正确的,应当坚持。其中需要探讨的是董事会的构成及其产生办法。首先,董事会构成要有广泛性。董事长由政府部门直接任命,可以由国资委直接委派,报相关部门(如人事部门、组织部门)备案。但董事长不应当兼任总经理。董事则要求既有内部董事也要有外部董事。内部董事可从经理层、党委会和职工中产生,其中经理层、党委会中产生的董事,可以由监事会提名,政府部门(国资委)审批任命。这一方面是因为监事会有掌握更多信息的优势,另一方面也能强化监事会的职权。职工董事按《公司法》由职工大会选举产生。为了防止内部人控制,实现有效制衡,内部董事比例不宜过大,不应超过半数。外部董事的来源要有广泛性,可以从社会公开招聘,由监事会负责承办,保证监事会的提名权,最终由政府审批任命。外部董事应该是经济、管理、技术和有关业务方面的人才、专家,以确保来源广泛、素质较高,克服“董事不懂事”现象。其次,要明确董事会的权利与义务,保证权责对等。《公司法》对董事会的职权有详细规定,其中特别需要强调的一项职权是:聘任或解聘公司总经理,根据经理提名,聘任或解聘公司副经理、财务负责人,决定其报酬事项。这项职权能否充分实现,直接关系到董事会在公司的核心地位。目前国有独资公司的总经理、副经理等人员,普遍由政府相关部门直接任免,其报酬也根据由政府核定的级别、档次确定。如此以来,董事会对经理层缺乏硬性约束,其他职权也难以实现,以致董事会被“架空”成为普遍现象。因此,需要特别强调董事会对这一职权的充分行使。《公司法》对董事义务的规定过于笼统,只制订了一些原则性较强的禁止性条款,实践中缺乏可操作性。因此,需政府部门在制订和修改公司章程(股东会职权)时,明确、详尽地补充有关董事义务的条款。同时,制订出有关董事罢免的相关条款。

  第三,强化公司监事会监督职能和行使职权的保障措施。监事会能否真正起到监督作用,取决于监事会的独立性及其职权的有效性。为了确保监事会的独立性,必须改变当前这种下级监督上级、内部人监督内部人的体制。因此,国有独资公司监事会主席(或召集人)应由政府部门(国资委)直接委派。监事也应由内部监事和外部监事共同组成,内部监事为职工代表(含财务人员),由职工代表大会民主选举产生;外部监事,由国资委从社会公开招聘,要求是有关 会计 、审计、经济、 法律 等专业人员。同时,还应确保监事会职权的有效性。必须保证监事会有充分的检查权,包括列席董事会会议及质询、陈述、建议权;对公司经营者有关违章行为的调查权;公司财务、资产的审核权;对董事任免的提名、建议权,对经理解聘的建议权;以公司名义对董事、经理的起诉权以及公司章程授予的其他权利。公司应为监事会行使职权提供便利条件。

  第四,协调董事会、经理层与党委会之间的关系。

  公司治理结构的核心是强调股东会、董事会、监事会、经理层之间职权的制衡关系,就其本来意义而言,并未将党委会、职代会和工会纳入其中。由于工会实际上是由党领导的,职代会则受经理层约束,所以“新三会”与“老三会”的关系,可以归结为董事会、经理层与党委会的关系。因此,需要将党委会的职权加以明确,以缓解他们相互之间的掣肘碰撞问题。根据“党管干部”原则,党委会主要负责干部的培养、考察、监督,向董事会、经理层推荐管理干部,参与对经理层的任免决策,查处干部违纪行为等。

  对于国有控股的城市公用事业企业而言,其公司治理结构,既存在着与国有独资企业类似的问题,又有着自身的特殊性。

  针对股份有限公司国有股一股独大,股东大会受政府超强控制,中小股东利益得不到保障的问题,可以从两个方面着手解决:一是促进股权流动,在保持主导地位的条件下降低国有股份额,实行国有股减持。尤其应当引入机构投资者,如商业银行的投资基金、共同基金、保险基金以及境外投资机构的资金等。由于他们谈判能力强,熟悉资本运营,可以强化股东大会、董事会职权。二是借鉴国外法人交叉持股经验,在确保国有资本控制力的条件下,分散国有股权。如尝试发展法人持股和机构持股,特别是法人交叉持股,以此弱化“内部人控制”。在此基础上,严格按照《公司法》要求,明确股东大会职权,保证其权威性。

  作为改革开放初期的产物,合资合作经营企业应当逐步按照规范的股份公司整合有关投资各方责、权、利,坚持利益共享、风险均担的原则,并建立健全公司治理结构。事实上,要把国有资本和非国有资本的目标整合起来,使企业在追求利润最大化的同时兼顾社会目标的实现,应结合政府规制体制改革,如通过价格规制改革,使特定价格水平有一定的利润空间,价格制定符合激励性原则,等等。
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