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关于全面建立我国农村最低生活保障制度若干思考
内容摘要:农村最低生活保障制度是农村社会保障体系的一个重要组成部分。在我国全面建立农村最低生活保障制度,意义重大。它既是一项庞大的系统工程,又是一项长期而艰巨的任务。在充分认识建立农村最低生活保障制度意义、问题的基础上,应进一步明确建立农村最低生活保障制度的原则与措施。

  关键词:农村,最低生活保障,制度

  作为一个发展中国家和农业人口大国,农业、农村和农民问题一直都是我国一个带有全局性、战略性的问题,关系到我国社会主义现代化建设的进程和社会的稳定。自1996年民政部确定在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村最低生活保障制度的试点以来,我国农村最低生活保障制度已探索了11个年头。农村最低生活保障制度在沿海和一些省会城市纷纷建立了起来。广东、浙江等经济发达省市相继出台实施《农村最低生活保障办法》,将农民纳入社会保障范围。在各地取得一些经验、条件基本具备的基础上,《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2007]1号)和温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》都指出,今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度,这是建设农村社会保障体系的一项基础工程;是统筹城乡发展,构建社会主义和谐社会的一项重大制度建设;是逐步消除贫困,全面建设小康社会的一项重大战略举措;是加强“三农”工作,推进社会主义新农村建设的一项重大惠农政策。当前情况下,在全国范围建立农村最低生活保障制度虽意义重大,却仍存在一些问题,是一项长期而艰巨的任务。

  一、建立农村最低生活保障制度存在的问题

  (一)经济发展水平制约着农村最低生活保障制度的建立

  农村最低生活保障制度的建立,需要有充足的资金保证,而这一资金的获得,要受到经济发展水平的制约。目前,我国绝大多数农村地区的经济发展水平比较落后,存在着为数众多的困难群体和弱势群体。据有关统计和测算,我国大部分贫困人口分布在农村,截至2004年末,我国农村贫困人口为2 610万,贫困发生率为2.8%。而初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口则达到4 977万人,低收入人口占农村人口的比重为5.3%。目前我国农村最低生活保障资金主要来自各级地方政府财政,这在经济发展水平较高、经济条件较好的地方才有可能维持,在许多欠发达的地区,财政困难,“吃饭财政”格局短时间内难以改变,无力为农村最低生活保障提供充足的资金支持。同时,乡村集体经济实力薄弱,难以拿出较多资金支持农村最低生活保障制度,事实上,越是财政紧张的地区,贫困人口越多,所需要的保障资金也就越多。尽管中央财政加大了转移支付力度,对财政困难地方给予适当补助,但财力有限。

  (二)思想认识不足影响农村最低生活保障工作的开展

  1.德政工程论

  目前包括基层政府工作人员在内的许多人对农村最低生活保障工作的法制性认识不足,认为农村最低生活保障工作是党和政府的一项德政工程,可有可无,可多可少,现行的工作方式带有浓厚的行政色彩,随意性较大,钱多了就多保一点,钱少了就少保一点,因钱定人。

  2.城市优先于农村论

  不少人认为,同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比,前者最起码还拥有赖以生存的生产资料——土地,而城市三无人员、下岗人员等,失去工作,就失去了任何经济来源,因此,城市最低生活保障工作比农村最低生活保障工作更迫切、更重要。在实践中重视城市最低生活保障工作,忽视和轻视农村最低生活保障工作。

  (三)农村最低生活保障水平有待进一步提高

  除少数经济发达地区外,目前我国绝大多数农村地区经济发展水平落后,在此基础上确定的农村最低生活保障标准普遍较低。民政部最低生活保障司高华俊处长指出,目前全国已实施农村最低生活保障制度的地区平均最低生活保障标准为年人均1 000元左右,最低的只有600多元,最高的2 000多元,这也仅仅能够维持保障对象的基本生活。根据民政部的统计测算,截至2006年底,最低生活保障对象实际领到的保障金为月人均33.2元,截至2007年第一季度末,则为27.6元。由于2006年下半年以来,一些中西部省份新出台了农村最低生活保障政策,虽然保障人数有所增加,但按人均计算的保障水平则略有下降。从保障水平的地区分布情况来看,2006年全面实行了农村最低生活保障制度的23个省份,平均保障水平为月人均35.4元,其中东部地区50.9元,中部地区25.3元,西部地区25.5元。这一保障水平显然过低,随着经济的发展以及各级政府投入的增加,保障水平会逐步提高,但这也将是一个漫长的过程。

  (四)农村最低生活保障法制建设有待进一步加强

  最低生活保障制度本质上就是由法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的标准向其提供最低物质生活需要的社会保障制度。它是现代社会每个公民应该享有的生存权利,也是国家对其公民应尽的义务。因此,加强最低生活保障制度的法制建设,实现最低生活保障的法制化、规范化管理,是保证农村最低生活保障工作顺利开展的首要条件。然而,目前我国农村还没有社会保障的基本立法,应进一步加强农村最低生活保障的法制建设。

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