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存款保险的理论研究与国际比较
   【摘要】实践表明,存款保险制度的建立,有助于提高公众信心,维护金融安全。就我国目前的情况而言,无论是出于对存款人的保护还是从确保金融体系和社会经济稳定来考虑,都有必要尽快考虑研究建立我国存款保险制度的可能性及其模式。本文从存款保险的理论研究以及制度比较两方面,就存款保险的必要性、组织形式、投保形式、覆盖范围、保护程度以及资金来源等方面进行了阐述,以期为我国建立存款保险制度提供参考和借鉴。   
 
      自1933年美国国会通过格拉斯·斯蒂格尔法(GlassSteagallAct)设立联邦存款保险公司(FDIC)以来,全球已有70多个国家先后建立了存款保险制度。存款保险制度的建立,在提高公众对金融机构的信心、抑制个别金融机构倒闭造成的"多米诺骨牌效应"、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。正因如此,存款保险制度和金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能一起被公认为金融安全网的三大基本要素。 
  目前我国已有一些金融机构因经营不善亏损巨大而被中国人民银行宣布破产和关闭,由于没有适当的市场退出机制,在社会上造成了相当程度的恐慌,严重影响了公众对金融体系的信心,同时有关部门在处理这些问题金融机构时也是困难重重、处处被动。无论是出于对存款人的保护还是从确保金融体系和社会经济稳定来考虑,我国都有必要根据实际情况,并结合国际惯例,尽快考虑研究建立我国存款保险制度的可能性及其模式。 
  本文从存款保险的理论研究以及制度比较两方面,就存款保险的必要性、组织形式、投保形式、覆盖范围、保护程度以及资金来源等方面进行了阐述,以期为我国建立存款保险制度提供参考和借鉴。 
   
  一、存款保险制度的主要特征 
   
  存款保险是指为从事存贷款业务的金融机构建立一个保险机构,各成员金融机构向保险机构交纳保险费;而当成员金融机构面临危机或经营破产时,保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。其核心就在于为金融体系提供一张安全网,防止存款者因个别金融机构倒闭而对其它金融机构失去信心,由此导致挤兑,引发银行恐慌和金融危机。 
  存款保险机构对破产的金融机构有以下两种处理方式:(1) 清偿破产机构的债务,支付存款人被保险的存款金额。(2) 安排收购和存款继承,即保险公司协助另一金融机构收购破产机构,使存款人的存款转移到收购机构。存款保险公司根据成本原则选择具体的方式,一般而言,对小银行多采取第一种方式,对大银行则采取后一种方式。 
  存款保险制度的最大缺陷是它容易导致道德风险问题,即存款者由于利益受到保护而弱化了对银行的选择和监督;同时存款保险的存在导致银行产生了"赢了是自己的,亏了是保险公司的"这样一种心理;此外,保险费率一般与风险不相关,这三种因素造成的风险与成本的不对称就很容易使银行从事高风险活动。这一制度的另一个缺陷就是它对大银行提供的保护要高于为小银行提供的保护,这种对小银行的歧视容易造成存款从小银行流向大银行,这对小银行是不公平的。 
   
  二、存款保险的理论研究 
   
  (一) 存款保险制度的必要性 
  支持存款保险制度的代表人物Fama(1980),Diamond(1983, 1984),Friedman( 1962),Dybvig( 1983, 1993) 等。他们认为,银行的脆弱性使得存款保险至关重要。因为银行业与其他行业不同,它的独特性在于其运用流动性负债为流动性资产融资,这种部分准备金制度具有内在的不稳定性,它使得银行容易遭受挤兑的冲击。由于银行挤兑具有传染性,因此如果 没有政府的干预,单个银行无论经营得多么好,都无法经受得住持续的挤兑,严重的金融恐慌往往使得健康的金融机构与坏的金融机构一起倒闭。 
  除了维护金融系统的稳定性外,这些学者认为存款保险制度还可以保护小储户的利益,因为金融领域里存在信息的不对称,小储户获取信息和监督银行的成本高,而存款保险制度可以保护小储户以避免其成为银行破产的牺牲者。 
  反对存款保险制度的理由包括:导致银行恐慌乃至金融危机的传染性效应与信息不对称密切相关,阻止银行危机扩散的有效手段就是提供更多的银行特有信息,而以提供流动性为主要措施的 存款保险并不能有效地解决这一问题(Sangkyun Park,1992);只有在充分竞争的市场环境下,银行才能更有效率地运行,竞争可以使银行家在保护存款人和投资收益之间找到最优均衡,政府支持的存款保险只能弱化银行的竞争能力并使其更易失败(Dowd,1993);现在的金融市场高度发达,已经能够利用货币市场、共同基金等市场工具来抑制金融恐慌,并为小储户提供足够的安全投资机会,不必由专门的存款保险机构来保护(Furlong,1984)。(二) 组织形式 
  关于存款保险制度组织形式的争论集中在一个问题上:在组织安排上,政府的地位如何?即是由政府还是由私人提供存款保险? 
  主张由政府提供存款保险的学者(Friedman,1962;Diamond、Dybvig,1983;Campbell、Glenn,1984;Chan,1992;Dybvig,1993)认为,政府具有任何私人机构所无法比拟的权威性,只有政府才能提供足够强大的信誉,因此只有政府提供的存款保险才能有效地分担存款人的风险。由私人提供保险存在诸多劣势:由于私人无权征税,私人存款保险机构极可能缺乏足够的流动性支持;私人存款保险机构是否能够向存款人提供足够强的信誉以维持存款人的信心令人怀疑 ;私人保险者可能因追求私利而提前关闭尚有清偿能力的银行,不能有效地保护存款人利益;在处理与存款保险相关联的道德风险问题时,需要存款保险机构提供补贴,私人机构无法独自承担这一责任,必须有政府的参与。 
  有些学者支持由私人机构提供保险(England,1985;Ely,1986),他们认为私人存款保险机构具有以下优点:在选择被保险对象时的自由度更大;不受政治压力的影响;在监督和控制被保险对象的风险状况时具有更大的灵活性因而可选择的手段更多;当被保险机构的风险过高时,能够迅速采取措施加以制止;如果不能公正地评估被保机构的风险,很快就会被淘汰出局。 
  不过,根据Lee和Kwok(2000)的研究,私人存款保险方案通常是在政府的控制下运行的。因此,私人存款保险方案与公共存款保险方案的区别并不象表面上那么显著。 
  (三) 投保形式 
  存款保险的投保形式有两种,强制性与自愿性。前者指所有存款性金融机构都被强制地成为存款保险公司的成员;后者则允许金融机构自行决定是否参加存款保险,同时存款人也可自由选择投保的数量。 
  强制性存款保险方案的优点在于它使所有存款人都可获得一定金额的保护,所以比其他保险 方案更能够保护公众的利益;其缺陷是它剥夺了银行自由选择是否投保的权利,同时存款人不能自由选择投保的数量。 
  自愿性存款保险方案避免了强制性存款保险方案的缺陷,但这种方案容易导致逆向选择和道德风险问题,即那些偏好风险因而风险更大的银行更愿意参保,而且为了避免其他银行"搭便车",投保银行总是有动力增大资产风险;同时,自愿性存款保险方案将导致存款在银行体系内周期性的大规模转移--在经济形势良好的情况下从被保银行向未保银行转移,而当个别银行发生问题时存款会反向移动;此外,自愿性存款保险方案往往不能吸收到足够多的 投保成员,因为大银行是否参保对存款人在大银行存款的意愿可能不会造成太大的影响,因此大银行往往会拒绝投保,而在存款集中在大银行的情况下,如果没有大银行的参与,则保费之高足以阻止小银行的投保意愿。 
  根据Lee和Kwok(2000),如果存款保险的主要目标是避免发生银行挤兑和系统性危机,那么存款保险方案就应该是强制性的。 
  (四) 监管机构和存款保险机构间的关系 
  对公共存款保险方案而言,其存款保险机构可能是一个独立的主体,也可能和金融监管当局合二为一。关于二者是否结合,学术界尚无定论。Goodhart(1988)强烈主张将二者结合起来。他认为这种模式有以下优点:能避免机构不必要的重复设置,尤其在银行监管方面;在资金投入方面可以享受规模经济的好处;监管当局有丰富的经验,而且拥有大量的信息,在决定对问题银行采取适当的救助行动时,这些信息尤为有用;存款人对政府运营存款保险基金有信心;可以减少官僚机构,从而有助于成本的降低,这一点对小型经济尤其重要。而Kane(1985)则反对存款保险机构和监管机构的合并,在他看来,监管当局有其自身的目标,所以不可能总是顾及到存款保险的利益。Garcia(1996)认为,应该根据国家的历史、体制、经济规模和资源状况来决定采取哪种方式。 
  (五) 存款保险的覆盖范围 
  1. 存款保险所包括的机构。 
  存款保险可能包括所有的存款机构,也可能只包括一部分机构。 
  在决定存款保险所包含的机构范围时,需要考虑的因素包括经济规模、最高保护限额、有关存款机构的数量和风险特征、倒闭的可能性、交叉补贴,上述因素对银行系统结构的影响、存款保险方案的主要目标等。 
  2. 居民身份要求。 
  存款保险是只针对当地居民,还是对居民存款和非居民存款都提供保险?排除非居民存款人的方案一直倍受争议,因为挤兑的可能性依然存在;将非居民存款排除在外还会导致额外的成本,因为银行并非根据存款人的居民身份来区分帐户。 
  3. 对在本国和外国银行存款的保护。 
  存款保险制度的对象是否应包括外国银行在本国设立的分支机构以及本国金融机构在国外的分支机构?如果这些机构被包括在内,那么本国的存款保险制度将面临国外金融风险的威胁;而将外国银行在本国设立的分支机构排除在外对这些机构是不公平的。 
  4. 存款保险所保护的币种。 
  存款保险制度是否应涵盖外币存款?一种观点认为,外币存款主要属于投资型,外币存款人 更愿意承担风险,因而存款保险制度不应该包括外币存款。不对外币存款保险带来的第一个问题是是否对外币存款征收保费,如果征收,则将提高本国大银行的成本,削弱本国大银行在国际竞争中的竞争力(Huertas、Strauber,1986;Nasser,1989);如果不征收,小银行将承担更多的保费成本。另一个问题是存款人只得到部分的保护,这将会对银行体系的稳定造成威胁。 
  一国的存款保险制度是否包括外币存款,主要取决于该国的存款结构、存款保险制度的目标、本外币存款的利差等因素。如果一国的大部分存款是外币,而且存款保险制度的主要目标是防止全面的银行挤兑,那么对外币存款保险就非常有必要;对于本外币存款利差较大的国家,对外币存款的保护就不那么迫切了。 
  (六) 存款保险的保护程度 
  1. 全额保险和部分保险。 
  根据对存款人的保护程度,存款保险制度分为全额保险和部分保险。全额保险是对所有的存款都进行保险;部分保险是对投保机构的存款设定一最高限额,对超过限额的那部分存款不提供保险。 
  根据Fry等人(1996),全额保险的优点包括:效率更高,也更公平;降低了存款人从问题银行提款的动机,有助于银行克服困难和当局处理个别问题银行,更有利于金融体系的稳定。 
  对全额保险持否定态度者则认为:全额保险导致的道德风险的程度较高。此外,即使实施全额保险,存款人依然会想方设法把存款从问题银行提出来,因为存款留在问题银行里就不能及时变现,这毕竟会带来不便利和流动性问题。因此,即使实施了全额保险,仍不能使银行免遭挤兑。 
  部分保险造成的道德风险问题较少,但导致银行恐慌的可能性较大,因为未被保险的存款人依然会引发银行挤兑,而且部分保险的保险程度越高,未受保险的存款人一旦风闻对其银行不利的消息就提款的可能性就越大。因此,部分保险不利于银行体系的稳定。 
  在决定采取全额保险还是部分保险时,应考虑以下因素:如果存款保险制度的主要目的是防止系统性银行挤兑,则最好选择全额保险;部分保险能降低道德风险的程度,但一个有效的机制也能够在保险程度接近全额保险的情况下将道德风险问题降到最低;如果最后贷款人的功能和监管职能可以得到有效的发挥,则全额保险的作用就不那么重要了;对存款人的保护程度取决于市场期望的约束程度;如果小额存款人还有其他安全投资渠道,则通过存款保险制度来保护小额存款人的必要性将降低;保护上限还取决于未受保护的存款人及其他银行的债权人的市场约束的可信度。2. 设立保护限额的基准。 
  由于全额保险会削弱市场约束的基础,因此人们自然想到设立保护上限。那么,根据什么标准决定保护限额呢?关于这一问题有几种提议。一种观点认为,短期存款或活期存款是引发银行挤兑的主要因素。因此,如果存款保险制度的主要目的是提高金融体系的稳定性,那么基于存款期限确立保险范围比较合适,对易变现的存款予以保护,而那些相对不易变现的存款则顺其自然。这既可降低未受保护的存款人提取其资产的动机,从而避免银行挤兑;又可鼓励存款人承担约束银行的风险的责任,减少银行承担的风险(Benston,1983;Furlong,1984;Kane,1986;Lee、Kwok,2000)。 
  反对者认为,存款期限可能会经常变化,这将使得整个方案失效;而且,目前尚无确切的证据表明挤兑是由活期存款提现引发的(Carns,1989)。另一些人建议以存款规模为基准,即对一定限额内的存款予以全额保护,超额部分则适当递减,这就是共同保险方案(Goodhart,1988)。这种方案的缺点在于:银行遭挤兑的可能性的确是存在的,而且风险规避型的存款人的迅速提现将导致银行挤兑范围的扩大;银行的高利率对未被保险的存款人也许没有什么吸引力,因为一旦银行倒闭,其损失将非常高;有些大额存款户信息灵通,一旦有不利消息就可能马上提现;未受保护的存款有部分是短期的,很容易在问题一出现就立即变现;存款人可以用多个帐户进行存款;如果银行体系稳定是存款保险的首要目标,则共同保险方案将使存款人承担过高的风险(Hall,1988)。 
  3. 保护上限的水平。 
  采用部分保险方案,需要考虑的一个问题是如何确定保护上限。这一点很有必要,因为必须 将存款保险制度的成本控制在可接受的范围之内,还要保护小额存款人的利益,这样的目标并不易实现,因为不能根据一个存款人在一家银行的存款余额来估计他的财富。如果保护上限太低,未被保护的存款人数量较多,这些人很可能对存款银行施加市场约束,导致挤兑;上限太低,还会使银行无力支付未受保险的存款人的利息(或风险报酬)(Dreyfus,1994)。反之,如果保护上限太高,将会有更多的人享受保护,但同时道德风险程度也会更高。 
  4. 激励相容型上限。  
  为降低道德风险,并鼓励银行向存款保险机构提供信息以计算保费,一些学者建议把自愿保险与保险额度结合起来,由银行自动选择为其存户实施保护,这就是自愿存款保险方案。在具体措施上,不同学者的方案又各不相同。Kane(1986)认为可以把选择权扩充到存款人。Chan等人(1992)提出的方案是,由存款机构选择资本金要求与存保费用,两者互为反向关系,即如果银行资本充足率高,其存款保险费用就低,反之则反是。Fan(1995)的方案是,让存款人选择全额或部分保护。如果选择全额保护,那么他必须放弃部分存款利息以补偿保险成本;如果选择部分保险,在银行正常运行的情况下他可获得市场利息,而如果银行破产或者没有达到某个特定的标准,存款人将付出代价。在这种方案下,存款人将随时改变其保险方式。其缺点是,当银行遇到麻烦时,存款人获取市场利息的动机不足以使其将存款留在银行里。 
  实施自愿存保方案最根本的困难在于"搭便车"问题,如果风险较低,那么银行与存款人都没有投保的积极性。 
  (七) 存款保险方案的资金来源 
  存款保险的资金来源有两种。一种是设立存保基金,要求投保银行按规定缴纳一定的保费以备索赔之需;另一种是非基金方式,只有小额的初始资金,当有银行倒闭后需要额外资金时,各成员共同支付。 
  建立存保基金,以银行存款为基础征缴保费,有可能是确保存款人信心的最合理的方法,这一方法对存款人能起到较大的心理安慰作用,而且存款保险制度的财务负担也可能分散的更均匀些。 
  采用基金方式,需要计算保险费率。 
  1. 保费估算。 
  设计存款保险方案时最困难的问题就是保费的估算。合理的保费结构有助于降低道德风险并减少逆向选择。存款保险对于参保银行的可接受性在很大程度上取决于保费结构的设计。 
  决定费率高低的主要因素是应付存款人索赔所需要的保险基金。存款保险基金的损失与被保险机构的风险并不密切关联,而在很大程度上取决于保护上限、被保险存款的金额与倒闭银行的市场价值之差、问题银行被发现后,其被关闭的速度(Horvitz,1983)。 
  2. 变动费率制度。 
  根据费率是否变动,存款保险分为变动费率制度和统一费率制度。变动费率制度根据各银行的信用风险、利率风险、流动性风险等指标来计算其风险并以此估算保费(FDIC,1983a、b)。从理论上看这一制度很有吸引力,它可以使许多问题迎刃而解。但识别风险并非易事,要想获得成功,需要持续监管,深入了解银行所有表内外业务的风 险收益结构。 
  反对者认为变动保费制度存在以下缺陷:风险的种类是无法穷尽的,因此以风险为基础的保费制度不能应付新的、未曾预料到的风险因素,这就象"狗追其尾巴"一样(Goodman、Shaffer,1983;Berger,1994);提高了存款保险基金的成本,增大了借款企业破产的可能性(Goodman、Santomero,1986);除非收取非常高的保费,否则在银行经理与存款保险机构间信息不对称的情况下,并不能控制银行从事风险活动的动机(Goldberg、Harikumar,1991);会迫使一些实力较弱的投保机构寻找风险高的投资项目以抵消其较高的保费成本。 
  3. 统一费率制度。 
  统一费率制度执行起来较容易,但缺陷也很明显,主要是容易引致道德风险问题,特别是当统一费率制度与全额保护结合在一起时会大大恶化这一问题,前者会导致存款机构过度冒险,后者则降低了存款人监督存款机构的积极性。 
  Schwartz(1987)则认为,仅有统一费率制度的保险方案并不会引起银行倒闭,通货膨胀的不稳定以及由此导致的利率的不稳定才是主要的原因。Nagaragan和Sealey(1995)等人认为,如果把统一费率制度与良好的风险抑制措施以及最低资本金要求结合起来,则会明显降低道 德风险问题。 
  4. 计算保费的基础。 
  保费可以根据存款总额或被保险存款额来计算。具体到算法上,可以取某一期限内的月平均或季平均余额,而不采取某一估计日的余额。 
  为了防止存款在年末由被保险银行向存款未被保险的机构转移,应针对存款总额收取保费。对所有存款实行统一费率的做法比较容易管理,但有以下缺点:一是会导致交叉补贴;二是这一做法对那些存款额超过保险上限的人很不公平,大银行在这方面的问题尤其明显,因为大银行未受保护的储户数量较多。 
  5. 应急资金安排。  
  存款保险资金充足与否依赖于四个现金变量:保费收入、投资收入、理赔支出和营业支出。其中第一、第四项可以得到适当控制,而其余两项却无法控制。因此很难预计究竟需要多少资金才足以应付索赔。 
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