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我国农业保险制度变迁与制度创新框架

  我国是一个农业文明悠久、农业传统深厚的农业大国,伴随着农业的发展和演变过程,我国农业保险制度经历了巨大的变迁。依据新制度经济学的分析框架,从历史的角度展开对我国农业保险制度变迁的全方位研究。探索我国农业保险制度变迁的基本特征,并在此基础上提出我国农业保险制度创新的未来方向和基本框架。
  
  一、我国农业保险制度变迁与发展阶段
  
  任何制度的形成、发展都不是自在自为的,总是处在一定的历史背景之中,是特定时空政治、经济、文化、社会诸现象互动的结果。我国具有漫长的农业经济发展历程和深厚的农业传统,农业保险制度的形成有其深刻的历史背景。
  
  (一)我国古代农业保险思想的萌芽
  
  在我国,小农生产方式根深蒂固,早期的农业保险思想正是根源于封建社会时期的小农生产方式。为保障小农生产方式的延续以维系政权稳定.很早就建立了国家农贷制度,而作为早期我国农业保险思想萌芽的“荒政思想和仓储制度”也相应产生。我国古代的仓储制度作为一种救济后备制度,从组织形式看,是相当严密、完备的,但无论是官府的常平仓,还是民间的义仓,都主要以应付天灾人祸为主,作为一种社会保障形式,其保障范围都是狭窄的,都存在不可克服的缺陷,与近现代保险制度不可相提并论。同时,小农生产方式也决定了农民个人抵御风险的能力非常弱,在官方支持不力的情况下,民间风险保障主要表现在“养儿防老,积谷防饥”的自助思想与民间自发兴起的一些互助组织和互助风俗制度。可以说,这是我国几干年封建农业社会积淀下来的最具代表性的风险保障思想。时至今日仍在产生相当大的影响。
  
  (二)我国近代农业保险制度的形成
  
  我国近代农业保险制度是在农村经济发展极为困难的条件下逐步形成的。1923年“华洋义赈救灾会”在河北省香河县创建了我国第一家农村信用合作社。到了20世纪30年代,我国农村由于受军阀剥削及世界经济危机的影响,破产相当普遍。为了尽快恢复和建设农村经济。有的地方办起了农业保险,但是,农业保险没有受到应有的重视。虽然有少数省份在个别地区试办过农业保险,然而试验的险种十分有限。主要包括三个方面:一是乌江耕牛保险会的尝试。乌江耕牛保险会是我国现代保险史上最早由农民自发建立的相互保险的正规组织之一,属于互助合作团体。1933年上海银行与金陵大学农学院将乌江镇开辟为农业试验区,为了保证试验区发放农业贷款资金的安全,力主农民组成耕牛保险协会,承办耕牛保险。二是北碚家畜保险社的建立。北碚家畜保险社是我国现代保险史上较早开办家畜保险的机构之一。1939年,农本局(即国民党政府控制粮、棉、纱、布的机构)在重庆农业试验区设立家畜保险经营处,首先成立的就是北碚家畜保险社,以猪为保险标的。三是我国农业保险股份有限公司的创立。该公司是旧中国官僚资本兴办的保险公司,初为中国农业银行信托处所属的保险科。1943年独立,定名为“中国农业保险特种股份有限公司”;1945年改组,由农林部参加资本;1947年6月更名为“中国农业保险股份有限公司”,最高权力机构是董事会。除在重庆北碚小面积试办了一些耕牛和猪保险外,主要经营茧纱保险、盐载保险等业务。
  
  (三)计划经济时期农业保险制度的演进
  
  1.建国初期(1949~1957)农业保险的快速发展
  伴随着农村经济整改的顺利进行,建国初期农业保险得到了快速的发展。1949年10月20日.政府首先建立了中国人民保险公司。公司建立伊始就开始试办了农业保险,于1950年首先在北京郊区、山东商河和重庆北碚试办牲畜保险,在北京郊区、江苏南通县和陕西成阳地区试办棉花保险。1954年.为配合农业合作化,中国人民保险公司决定重点恢复办理农村保险业务。1956年2月29日至3月17日召开了第五次全国保险工作会议,着重研究农业保险工作,农业保险事业得到了迅速发展。1958年末,中央政府在武汉举行财政会议,正式决定停办调整保险业务。在这历时8年的试验时间里,中国人民保险公司试办的农业保险收取了大量保费,及时向受灾的投保农民进行补偿,对发展农业经济作出积极的贡献。为开展农业保险积累了一定的经验和教训。总的来看。建国初期农业保险的发展方向是正确的。
  2.人民公社制度建立以后(1958~1978)农业保险的滑坡与停滞
  1958年10月,在西安召开的财贸工作会议认为,人民公社化以后,保险工作的作用已经消失,决定停办国内保险业务,所以农村保险业务又一次停办.直到1981年。这个时期的我国农村,农民主要生活在实物经济之中。农业生产由集体统一组织。风险由集体来承担,农民自身并没有参与保险的动力,加上国家也对农业保险的停办作出了规定,因此.这段时间内农业保险的发展基本处于停滞的状态,农业保险完全由国家救灾方式所代替。
  
  (四)经济转型时期农业保险制度的重新培育
  
  1.市场化改革初期(1979~1992)农业保险的蓬勃发展
  1982年2月国务院批转的中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》中提出:“逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务。”自此。我国农业保险体系又逐渐由国家救济转向农业保险的试点。中国人民保险公司于1982年恢复试办农业保险,从试办到1992年,是由低速增长到高速增长的发展过程,农业保险得到了快速平稳的发展(如图一所示,下页)。到1992年,中国人民保险公司在全国29个省、自治区、直辖市的分公司和15个计划单列市分公司中基本设立了农业保险机构,大部分农村乡镇建立了保险所。自1982年得到恢复试办,我国农业保险在实践中不断地总结新经验、探索新模式、完善新办法,并借鉴外国农业保险的成功经验,针对农村地域分散、风险性大、业务技术难度高、政策性强的特点,敢于向国际保险界的“难点”和“尖端”突破,使农业保险在恢复试办后的前十年间实现了较大的发展(李玉琴,1996)。
  2.市场经济体制确立时期(1992至今)的农业保险制度的困扰
  建立社会主义市场经济体制的目标确立之后,我国农业和农村经济制度沿市场经济方向变迁的速度加快,但是人们所期望的农业保险高速发展的局面并没有到来。从规模上来看,1993年至今是农业保险由高速增长到低速增长的滑坡过程。根据中国保险监督管理委员会的统计,2005年全国保险业保费收入4932亿元,为1993年的9倍多,年均增长超过60%。然而,在全国保险业发展一片大好形势下,农业保险的发展却陷入困境,农业保险保费收入占财产保险保费收入的比重在总体上呈下降趋势,2005年略有回升。在农业保险赔款支出方面,近几年来,除2005年赔款支出较高外,均保持在较低水平。值得庆幸的是,当前政府高度重视农业保险的发展,正积极推行农业保险的试点。近年来,中国保监会把促进农业保险发展和为“三农”提供保险服务作为一项重点工作,积极研究建立符合我国国情的农业保险制度(皮立波等,2003)。保监会联合有关部委对农业保险问题进行了专题研究。自此,我国农业保险发展进入了新时期的制度创新阶段。
  
  二、我国农业保险制度变迁的基本特征
  
  农业保险本身是一种制度创新。我国目前的农业保险发展并不是一个孤立、即兴的事情,而是一种历史的延续,有其内在特征。具体表现为四个方面。
  
  (一)农业保险的发展依赖于农业和农村经济的发展
  
  我国农业保险的发展是与经济发展相联系的,我国农业保险的发展依赖于农业和农村经济的发展。农业保险的发展如果脱离经济发展的实际情况,将会造成行为主体的不配合。交易成本就会提高,因而起不到农业保险制度应有的效果。古代的“积谷防饥”也证明农业保险的开展必须有赖于经济发展而形成的积累;近代农业保险发展的失败,很大程度上是由于农业生产力停滞衰落。人口超负荷,落后的农村经济已经进入了难以为继的极端困境所造成的;20世纪50年代初,新中国刚刚成立,百废待兴,此时农业保险的繁荣存在虚假的景象.并没有内生于农业和农村经济发展的需要。改革开放以后,在1978~1992年间,农业GDP年均增长11.4%,农民人均纯收入年均增长9.1%,表现出迅猛的增长势头。与此同时,农业保险也保持了良好的发展态势,农业保险费收入由1982年的23万元上升到1992年的8.17亿元,年均增长110.3%:农险占财产险比重由1982年的0.02%左右上升到1992年的2.44%,达到历史最高水平;农业保险赔款支出也由1982年的22万元上升到1992年的8.15亿元,年均增长超过110%。这充分说明了在此阶段农业、农村经济的发展为农业保险的发展起到了有力的推动作用,从而形成了二者之间的协调发展。然而,进入90年代中后期后,农业和农村经济发展的步伐明显放缓,尤其是1993-2005年农业CDP只增长了57%,年均增长不足4.5%:农民人均纯收入自1997年以来增速明显下滑,年均增长不足5%。农业、农村经济的反复,制约了农业保险的正常发展。农业保险占财产保险的比重由1992年的2.44%滑落到2005年的0.55%:农业保险费收入由1992年的8.17亿元逐年下降到2004年的3.96亿元,出现了负增长;农业保险赔款支出则由1992年的8.15亿元大幅度缩水到2004年的2.89亿元。这充分说明了在此阶段农业、农村经济的困境同样制约了农业保险的发展,导致二者之间的恶性循环。因此,农业保险的发展有赖于良好的农业和农村经济发展环境。

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