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多元化养老保障制度的改革设想(2)
 三、养老保险金的发放与分配

  对于一个国家的养老保障支出总规模来说,其发放与分配水平的高低是一个极其重要的因素。一般来说,决定养老保障支出总规模的因素主要有三个:一是项目构成;二是养老保障的受保人数;三是发放与分配水平。养老保障项目构成确定以后,在较长的时期内一般不会出现大的变化。在养老保障项目构成确定的条件下,养老保障受保人数的多少主要取决于一个国家的人口政策和人均寿命。在养老保障项目构成和人数为一定的条件下,发放与分配水平高,养老保障支出总规模就大,反之,总规模就小。因此,如何合理地确定养老保险金的发放与分配水平,就成为控制养老保障支出总规模的关键性 问题 。

  (一)我国养老保险金发放与分配的基本原则。

  养老金的发放与分配会涉及到职工最敏感的切身利益,因此要严格发放纪律,制定发放原则。借鉴国外经验,结合我国国情,看来至少要有以下几项: (1)义务与权利相一致的原则。职工在 企业 辛勤工作一辈子,为国家和 社会 创造了财富,当他们达到法定退休年龄离开工作岗位后,按照国家有关规定享受养老金,这是宪法赋予的基本权利,受到 法律 的保护。但是,享受权利应先尽义务,权利与义务是相一致的。在市埸 经济 条件下,这显得更为重要。因此,劳动者要想老有所养,其前提条件是履行养老保险缴费义务,享受养老金待遇权利与其缴费义务相等同。(2)公平与效益相结合的原则。养老金的发放与分配是一项社会性的工作,应体现养老保障社会性的特点,制定统一的发放标准和比例,社会性养老金不能因地区、单位的差异而有所不同,充分体现社会保障公平的原则。另一方面,养老金的发放与分配还应和本人缴费多少、缴费时间长短、工作贡献以及所在单位的经济效益相结合。(3)改革与 发展 相结合的原则。随着改革不断向纵深发展,迫切需要养老金的发放与分配工作相适应。养老金的发放与分配应保证退休人员的养老金与社会工资的增长、物价的上涨相适应,保证退休人员分享社会发展成果、基本生活水平能逐步提高,才能为养老保障制度改革的顺利进行提供切实的保障。

  (二)我国养老保险发放与分配的设想

  养老保险金的发放与分配包括养老金本金的发放和养老金保值金的分配。养老金本金,也称基本养老金。它可由社会性养老金和缴费性养老金两部分组成。前者侧重公平,后者侧重贡献。社会性养老金以职工退休时本省、自治区、直辖市上一年的职工平均月工资为基数,按照职工本人的缴费情况分比例 计算 发放。缴费性养老金以职工本人指数化月平均缴费工资为基数,按照职工本人缴费年限的一定比例计算发放。月职工平均工资计算公式如下:月职工平均工资=某一地区职工每年工资总额/(职工人数×12)。指数化月平均缴费工资计算公式如下:指数化月平均缴费工资=职工历年缴费工资占当年社会平均工资比重的平均值×上年度月社会平均工资。

  社会性养老金的发放标准可以设想,按上年度在职职工平均工资的一定比例计算发放。这种发放标准还要考虑工龄的长短,即贡献多少划分不同档次,依不同比例计发,以提高养老金促进效率的作用。缴费性养老金的发放标准可以采用,按受保人缴费年限,分档次发给职工本人指数化月平均缴费工资一定比例的养老金和本人指数化月平均缴费工资若干个月的生活补助费。职工离退后领取的基本养老金,根据经济发展和养老保险基金的收缴情况,从离退休的下一年起,每年7月1日按照本省、自治区、直辖市或当地一年职工平均工资增长的50%——80%调整一次。职工平均工资负增长时,不作调整。

  养老金保值金的分配分为两个阶段,一是保值金形成的分配阶段。根据期末所形成的可供分配的投资收益,将其分成保值金、经营管理机构发展基金和奖励基金等三部分进行合理分配。其中,保值金的分配比例不应低于60%,其他两项基金的留成比例可考虑分别为24%和16%较为合适。二是保值金实发额确定的分配阶段。劳动者享受养老金待遇的年限,一般规定为15年左右。15年中领取的养老金只是与退休月职工平均工资、指数化月平均缴费工资以及以后年度的工资增长率的50%——80%挂钩,没有考虑到物价上涨指数的 影响 。一般情况下,物价上涨指数与工资增长经常处于不协调状态,当前者大于后者时,劳动者所领到手的养老金并不能实现保值和增值;当前者小于或等工资增长率的50%——80%时,不需要考虑物价上涨指数的影响。但现实生活中,物价上涨指数经常会超过工资增长率的。因此,每年发放养老金本金时,还应额外分配一笔保值金。保值金实发额,应以养老金本金实发额的基数,按一定比例进行计算。这一比例,根据物价上涨指数与工资增长率的50%——80%的差额确定。养老保值金实发额计算公式为:本年养老保值金实发额=本年养老金实发额×[物价上涨综合指数一(0.5—0.8)×工资增长率]。根据公式计算结果确定养老保值金实发额。倘若计算结果为正数,表明应随着养老金本金一同发放养老保值金;如果计算结果为负数,表明不需发放养老保值金。

  (三)养老保险金发放与分配的途径。

  按照养老基金统一筹集、统一运营、统一发放的原则,养老金和保值金应由养老基金经营管理机构直接发放或委托银行间接发放或两种方式共举。养老金本金,指养老基金经营管理机构按规定比例计算出的,应支付给养老保险者的那部分养老金。养老金保值金,指养老基金经营管理机构在支付养老金本金以外额外支付的那部分养老金。其目的是保证养老金的保值和增值,养老金保值金来源于前述部分的投资收益。对于养老金领取对象较集中的城镇,养老基金经营管理机构可分区、镇设立固定的养老金发放窗口,按规定时间定点发放养老金;对于养老金领取对象较分散的社区、 农村 ,养老基金经营管理机构可委托银行下属的支行、办事处或信用社发放养老金;对于零星散户,可采用邮寄、信汇等方式进行养老金的发放工作。养老基金经营管理机构在发放养老金之前,应先稽核养老金领取对象工资总额,离退休费用、退休人员花名册和分配应支付的养老金总额。

  四、多元化养老保障制度的总体构思

  养老保障制度的改革是一个较长的过程,从短期、中期的发展趋势来看,大致同时实行三种制度较为合适。

  第一种,建立和实施城镇职工养老保障制度。城镇职工养老保障制度改革的主要 内容 是建立社会统筹与个人帐户相结合的新体制。所谓社会统筹与个人帐户相结合,指建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。这是养老保障制度改革的重点。国家基本养老保险体现了职工平等的养老保险权利,采用以支定收、略有结余、留有部分积累的办法筹集基金。企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险因企业经济效益、个人收入不同而有所差别,体现效率原则,采用完全积累办法,设立个人帐户,所有款项及利息归个人所有。

  我认为,我国当前的养老保障制度改革只能是建立低标准的基本保障制度。所谓低标准,就是参照国际惯例,在职工退休后,只发给相当于本人在职时工资总额60%左右的基本养老金(这里说的工资总额是包括档案工资及其以外的制度政策规定的工资性收入),作为对其基本生活的保障。这个水平比较接近我国的实际,在国际上也处于中等偏上的水平。据测算,当基本养老金替代率(养老金占退休前工资总额的比例)超过80%时,2011年我国养老保障基金就会出现赤字;当基本养老金替代离为80%时,2015年以前,养老保障基金尚能自求平衡,但2016年后便开始也现入不敷出,赤字逐年增大;当基本养老金替化率为70%时,虽然维持收支平衡的时间略长一些,然而从2022年起又出现收不抵支问题。当基本养老金替代率为60%时,2036年以前基本上可以维持基金的自求平衡,虽然以后仍呈现基金不足的趋势,但考虑到那时人口老龄化高峰已逐步下降,在经济仍保持增长的情况下,依靠基金的滚存结余弥补当年收支还是可能的。因此,从总体上看,只有将基本养老金替代率控制在60%左右时,才有可能避免或缓解养老保障基金入不敷出的困难现象。

  当然,这其中有一个现已退休或即将退休人员的养老基金来源问题。如果这部分人养老金的发放不是完全依赖现有的在职人员的积累,则即使替代率再高一些,也不至于到30年后出现养老基金收支不平衡问题。因此,我们在考虑保障水平时,绝不应单纯算替人率的帐,而应从保障老年人必要生活出发,多方面考虑筹集养老基金办法,否则将陷入单纯算帐越算越困难的境地。 目前 我们还属于低工资国家,压低替代率虽然有利于养老基金收支平衡,但压得过低,不仅难以保障退休人员必要的生活水平,还影响其家庭生活水平。因为压行过低,退休人员的生活水平下降甚至难以维持,势必增加家庭中在职人员的负担,这将会被迫增加在职人员工资,否则也会影响在职人员的劳动积极性。所有,替代率过高不利于国民经济的发展,同样过低也会妨碍经济社会的发展。此外,保障老年人必要的生活水平,这是社会主义制度决定的,养老问题决不仅仅是生活问题,它也是一个 政治 问题。

  实行上述方案后,年轻一代的养老保险由个人帐户上积累的资金来解决。对于已经退休或即将退休而个人帐户上没有积累的老年人,由社会统筹来提供养老保障。将来随着这部分人的 自然 消亡,国家将逐步摆脱重担。

  第二种,建立和完善行政机关公务员、事业单位和社会团体职员的养老保障制度,实行以社会保险养老方式为主。思路是通过改革,改变退休费用由国家、单位统包的状况,实现国家、单位、个人共同负担;把养老保险费用从行政、事业费中分离出来,形成专项养老保障储备基金;实行社会统筹和个人帐户相结合,形成既有统筹互济功能,又有激励竞争机制的社会养老保险制度。与此同时,相应改革养老金计发和调节办法,在国家法定基本养老保险金的基础上,建立补充养老保险,并鼓励各类人员进行个人养老保险储蓄。总之,改革的目标是逐步形成社会统筹与个人帐户相结合的运行机制。具有机关、事业单位特点的养老金发放机制,基本保险待遇与工资、物价适当挂钩的调节机制;保险基金管理与退休人员管理相统一的社会化管理服务体系。需要指出的是,机关、事业单位养老保障制度作为整个养老保障制度的重要组成部分,也需要按照社会主义市场经济体制的要求进行改革,这是毋庸置疑的。但是,具体改革方案的设计,还有一些问题需要进一步 研究 。

  第三种,建立和实施农村农民养老保障制度。农民养老以传统的家庭养老模式为主,与社区扶持相结合。条件允许的地方,根据农民自愿,也可以实行个人储蓄积累养老保障方式。当然,在现阶段建立农村养老保障制度。还要注意以下几个方面的问题:(1)从养老保障方式上看,在相当长的时期内,仍然要采取以家庭养老为主,社会供养为辅的模式。与此同时,相应加大社会供养的比重,逐步过渡到以社会供养为主,以家庭养老为辅的模式。但无论是哪个阶段,作为养老的载体,家庭的作用是不可替代的。(2)从资金来源上看,由于我国农业人口众多,加之经济发展水平不高,国家和集体不可能大包大揽,补充也是有限的,养老保障从一开始起,就要立足于建立以个人交费、自我保障为主的机制。国家应在宏观政策上予以扶持,集体则应在微观上予以补助。(3)从筹资方式上看,由于农民一般无固定数量的收入,而且目前农民的收入相对较低,不宜采取现收现付式或部分积累式,可供选择的模式是完全积累式。因为农民担心统筹后个人吃亏,把自己的钱用到别人头上,因而必须采取自我保障为主,互助为辅的原则,设立个人帐户,交费和领取的标准透明度要高,资金落实到每个人头。多交多领,少交少领,不能吃大锅饭。(4)从资金管理上看,由政府监督,具体业务由隶属民政部门的非盈利机构经办。在县(市、区)建立农村养老保障的专门机构,负责收取和发放养老金工作。要以县为单位进行平衡核算,接受同级财政、审计部门的监督。另外,可将农村养老保障储备基金存入银行或购买政府债券,一方面能得到利息,使基金保值或增值,另一方面作为积累和投资,支持国民经济的发展。总之,我国的农村养老保障模式,将是区别于国外现收现付和我国城市“两个帐户”相结合的模式。新的农村养老保障模式,将采取政府组织引导和农民自愿相结全的办法,实行个人交费为主、集体补助为辅、国家予以扶持的政策,建立自助为主、互济为辅、储备积累的机制,以保证农民年老后的基本生活。 
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