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论社会保障制度变迁中的政府角色定位
[摘  要]  社会 保障制度变迁是一种强制性制度变迁,作为变迁主体的政府的行为在很大程度上决定着制度变迁的路径、进程和结果,同时政府的行为也会受到多种因素的限制。
[关键词] 社会保障 制度变迁 政府 

前言
我们正处在一个制度变迁的 时代 ,变革的社会对 理论 支撑的内在需求使得制度变迁理论在被开始引入 中国 之日起就备受关注,很多学者不遗余力的致力于理论的介绍、评论以及创新。时至今日,制度变迁理论几乎已渗透到 经济 、管 理学 内所有学科的理论 研究 中,在社会保障方面,对理论的探讨和对改革实践的 分析 出现了很多具有积极意义的成果,本文尝试在已有研究的基础上,借助制度变迁相关理论,对社会保障制度变迁中政府的角色定位 问题 进行探讨。

一、 政府的权威地位
林毅夫把制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁,前者指的是现行制度安排的变更和替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群(个)人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反,后者由政府命令和 法律 引入和实行(林毅夫,1989)。我国的社会保障制度改革是经济体制改革不断深入的必然要求。建国后,我国逐步建立并完善了与计划经济体制相适应、以 企业 为载体的大包大揽的社会保障制度,在随后的40多年里,这种社会保障制度在保障人民群众的基本生活、维护社会稳定、促进经济 发展 等方面都发挥了极其重要的作用。但是,随着市场经济体制改革的不断深入,这种由国家和企业包下来的社会保障制度越来越显示出其制度的不均衡,这主要表现为其与市场经济体制的不适应,比如,在市场经济条件下,社会保障制度建设最基本的价值取向应该是效率优先、兼顾公平,而原有的制度显然无法体现效率的要求;再如,市场经济要求社会保障的社会化,但是原有的制度远远无法满足社会化的要求。社会保障制度的种种不均衡是诱致性创新无法消除的,只能由中央政府以实施法律或者发布行政命令的形式引入和实行新的制度安排来消除,也就是说,只能以政府为主体实施强制性制度变迁来消除。
在强制性制度变迁中,作为制度的设计与实施者的政府具有难以撼动的权威,其意愿将
决定制度变迁的目标及路径选择,在具有强制性的社会保障制度改革中也是如此,下面通过两个例子对这个问题予以说明。

(一) 政府对养老保险基金的管制
养老保险基金是作为 金融 服务的消费者参与到资本市场之中的,在关于服务质量高低的信息上,其很难与金融服务的生产者处于相同的地位,即二者之间关于这方面的信息是不对称的,养老保险基金无法获得关于金融市场和托管人市场的充分信息。而上述信息在一般情况下不可能以私人物品的形式提供给金融服务的消费者。为了解决这个问题,政府可以在资本市场上设立相应的风险评估机构和信用评级机构,从而以公共物品的形式向金融服务的消费者提供尽可能充分的信息;如果市场机制本身已经具备了一定的产权界定能力,从而私人提供上述的信息具有获利的预期的话,政府也可以鼓励私人风险评估机构和信用评级机构的发展,从而以私人产品的形式生产和提供上述的信息。需要说明的是,信息不对称的程度与资本市场的完善程度呈反向相关关系,如果养老金基金在没有完善资本市场作支撑的情况下进入资本市场,政府的管制作用更显得必不可少。 目前 我国养老保险基金的合法投资工具是国债和银行存款,但是,随着养老保险制度改革的进一步深入,特别是个人帐户的逐步做实,养老保险基金进入资本市场将是一个必然的选择,这是养老保险社会化特征的重要表现,同时也是养老保险社会化特征的必然要求。因此,资本市场中的市场失灵也将是我们必须要面对的问题。
养老保险基金的管理人具体负责社会保障基金投资营运,其考虑的主要问题是基金的获利能力,托管人主要对管理人的投资行为和基金中后台日常活动的合法合规性进行监督,而政府除了要考虑基金的获利能力,还要考虑基金对经济增长的长期推动作用。同时,由于在现实世界中无处不在的短视心态的 影响 ,基金的缴费者也有可能只注重短期投资目标,却把长期投资回报的最大化放在次要的位置,因此政府对养老保险基金的投资组合分布进行直接的管制在有些情况下也显得非常必要。当然,政府的管制并非在任何情况下都能遵循效率最大化的原则。当政府无法在付出可以接受的成本条件下生产和提供充分的信息的时候,或者,作为理性人的政府的行动被其内部目标所支配的时候,对整个经济而言并非最有效率但是却最有利于政府本身的的管制方式就有可能被选择并负诸实施。
综上所述,由于信息不对称而产生的市场失灵是政府管制养老基金的根本原因,这是不可否认的,同样不可否认的是,管制的具体方式、管制的程度甚至管制制度本身都是政府意愿的体现,也是其在社会保障制度改革中主导地位的体现,当政府的行为与整个社会的最大化目标相悖的时候,这一结论能得到最充分的证明。

(二) 政府的意愿与 农村 社会保障制度
由于存在利益的不一致,政府审视问题的角度与农民或者学者的角度不同,后者倾向于尽快建立实质意义上的社会保障制度,而在前者看来,在现阶段建立统一的农村社会保障制度并不是一个理性的选择。正如邓大松指出:农村社会保障制度是保证农村社会发展的稳定措施,受农村产业本身特点制约,在国家谋求发展主旨的前提下,农村社会保障制度能否优先受到政府的重视,取决于农业发展对整个社会发展贡献的大小(邓大松,2002)。根据邓的分析,政府内在固有的发展冲动和农业本身的性质决定了在农业不至过度萎缩的情况下政府会坚持优先发展非农产业,原因在于,相对于非农产业,农业的经济效益比较低风险却比较大。在这种情况下,政府只会继续加强农业技术、科教、水利、 交通 等农业基础结构方面的投资以保证农业不至于过度萎缩,其他方面的投资则不是政府优先考虑的 内容 。同时,在目前,农民的社会经济行为并不是以收入最大化而是以产量的作为其目标,他们尽可能的规避风险,而不愿意通过承担风险来获得获取收益的机会。邓还指出:社会保障制度安排只能使农户获得生存意义上的经济安全,国家和集体目前还不可能在更高水平上为农户安排社会保障资源。在有限预算约束的条件下,不可能实现社会完全平衡的发展目标,政府战略目标的优先安排和产业政策的倾斜,是符合理性目标的(邓,2002)。
需要说明的是,政府的意愿会随经济、 政治 形势的变化而变化。如同邓所说:制度转换导致的对农村社会结构的撞击,很可能会诱发出农村社会的动荡……政府改变当前不作为的方式,加快农村社会保障制度的建设已势在必行(邓,2002)。邓的分析不无道理,在整个90年代政府对农村经济、社会问题的长期不作为,以及近年来的逐渐作为从实践上对其观点做出了证明。可以预见,能够为农民所接受而且其不至于因此而承担太大的经济压力的农村社会保障制度能否建立、何时建立,仍将取决于政府的意愿和农村的经济、社会形势对政府意愿的影响。
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