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反思中国公民的社会保障权
摘  要:改革开放以来,我国的“ 社会 保障”从一个简单的概念走向一个完整的制度,正好经历了整整20年的时间。回顾这一历程,值得我们骄傲,但也需要我们反思。前进的方向和改革的目标,究竟应该朝何处去,这正是本文所要思考的 问题 。

 

2004年,财产权条款、人权条款(包括社会保障权)载入我国宪法使宪法的规范结构发生重大变化,它明确了人权作为宪法原则的地位,从而使我国宪法构成了由财产权原则、人权原则、人民主权原则、法治原则组成的宪法原则体系,由此使宪法原则和 法律 规则之间的关系更趋合理与明晰。为了实现正义,我国宪法修正案加强了对社会弱势群体的扶助,修正案第二十三条提出,在宪法第十四条增加一款,作为第四款:“国家建立健全同 经济 发展 水平相适应的社会保障制度。”这一新增条款无疑强调了宪法的分配正义功能。在当今世界上的大多数国家,社会保障体系有如一张“社会安全网”,它给国民以福利,为公民的生老病死提供最基本的生活保障。社会保障是经济增长的“润滑剂”、是社会稳定的“减震器”。在一个和谐的社会里,应该人人享有社会保障权,个个拥有社会安全感。 目前 ,在我国,这张“社会安全网”安全吗?到底安全的程度有多大?本文试图就此作一剖析。

 

20年: 中国 公民从“劳保”走向“社保”

1985年9月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》,第一次在中央文件中清晰而明确地提出了“社会保障”概念。此前,我国官方和老百姓一直沿用“劳保”这一称谓。“劳保”一词是“劳动保险”的简称,它源于1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。“劳保”包括养老、伤残、遗属、疾病津贴、医疗、工伤和职业病、生育待遇等保障项目。但当时的劳保覆盖面很窄,它仅仅局限于城镇地区的“国营 企业 ”。

尤其是1966年以后,以国家为责任主体的劳保,逐渐转向“企业办社会”。劳保基金由各单位自行从财务中提取,职工各项福利由各单位独立承担;没有社会统筹,只有企业统包。这一做法叫“放权”,实际上,它是将国家负担转移为国企负担。基本逻辑是:企业是国家的,国家的负担也就是企业的责任。既然政府财政与企业财务是“统收统支”的,当然可以将国家负担的劳保“下放”到企业成本中列支,并由企业自我负责运作。这便是1985年以前我国计划经济下的“劳保”制度。

当时的“劳保”制度,不仅带有“一大二公”的强烈计划经济色彩,而且它还将每一个国营企业都改造成了一个“小社会”。国营企业职工的吃喝拉撒,企业全管全包,例如,从职工住宅到职工养老再到职工医疗,从厂办幼儿园到厂办子弟学校再到厂办职工 医院 ,从子女入托到子女入学再到子女就业等等,企业这个小社会几乎是无所不包、无所不能。可以想象,长此以往,国营企业即使不是被“累死”,也会被沉重的社会包袱所拖垮。因此,改革开放后,废除传统的“劳保”制度、尽快走向以“社会统筹”为特色的 现代 社会保障,已成为当务之急、大势所趋。

20世纪80年代中期,我国开始改革旧有的劳保制度,试点新型社会保障制度的“元素”构建。例如,1984年,我国开始推行国营企业职工养老保险制度改革试点;1986年,颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》(1993年再次修订为“国有企业职工待业保险规定”);1991年,国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定;1994年,国务院发布“关于职工医疗制度改革的试点意见”;1995年1月1日,在全国城镇企业开始实施“生育保险试行办法”;1996年10月1日,在所有企业开始实施“企业职工工伤保险试行办法”。但直到90年代中期前后,我国社会保障制度的改革仍一直处在试点阶段,其主要改革 内容 就是还原“社会保险”的基本属性,使“社会统筹”与“个人分担”的观念逐步深入人心。应该说,这一阶段的改革探索是成功的,它使人们逐渐放弃了企业“劳保”的狭隘概念,社会保障制度改革的整体框架已然呈现在我们的眼前。

于是,1997年7月,《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》适时隆重推出。尽管只是一个“决定”(而不是一部法律),但它标志着我国企业职工基本养老保险制度在全国开始走向统一,它统一了全国城镇各种企业职工基本养老保险制度,实行社会统筹与个人账户相结合。这是中国社会保障制度改革的基本转折点。从此以后,中国社会保障制度的改革进入了一个全面、统一与规范的快车道。1998年底,《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》发布,医疗保险制度也开始在全国范围内走向统一;1999年1月,《失业保险条例》正式实施;2004年1月1日,《工伤保险条例》正式生效。

2003年3月,中国劳动和社会保障部部长张左己在一次记者招待会上指出:“当前,我国市场导向的就业机制基本形成,社会保障体系的框架初步确立,对于改革、发展、稳定的大局发挥了积极的作用。”但他同时也指出:“当前和今后一个时期,中国的就业形势依然十分严峻,就业和再就业工作的任务还很繁重,完善社会保障体系的任务也非常艰巨。”这是中国社会保障制度经过了18年的改革与探索后,官方对它的一个客观评价。

 

城乡割裂:如何保障农民福利?

应该承认:中国传统劳保制度的废除以及现代社会保障制度的建立,是我国国有企业改革的必然产物。因为企业办社会,已然受到社会主义市场经济的猛烈冲击,劳保负担却依然紧紧地缠绕着已经“体弱多病”的国有企业,扭亏与脱困成了国企的当务之急。1998年新一届政府组建。伴随着1998年国企改革攻坚战的展开,国有企业兼并破产、减员增效、下岗分流的改革走上前台,社会保障制度改革开始备受关注。所以说,中国现代社会保障制度是伴随着国有企业的配套改革而顺势构建起来的。

正因如此,中国社会保障制度的构建,经历了一个从国企到非国企、从大城市到小城镇、再从城镇到 农村 的一个发展过程。也正因如此,中国公民的社会保障权也呈现相应的“梯次”排列:从社会保障覆盖面来看,国企高于非国企;大城市高于小城镇;城镇大大高于农村。从社会保障程度来看,效益好的企业高于效益差的企业;经济发达的地区高于经济落后的地区;城镇大大高于农村。

众所周知,社会保障的进步与发展,主要源于四股动力和压力,即 工业 化、城镇化、家庭微型化和人口老年化。应该说,建国50年来,我国政府一直十分重视并致力于工业化。然而,令人遗憾的是:我国的工业化不仅没能有效地推进城镇化,反而造成城乡分割的二元格局,给人的感觉似乎是:工业化和现代化只属于城市,而传统和落后则永远属于农村。

在工业化发达的国家,从事第一产业(主要是农业)的劳动力一般不足5%,它所创造的GDP占比也不足5%;从事第二产业(主要是工业)的劳动力一般占30%左右,它所创造的GDP份额也大致为30%左右;而从事第三产业(主要是服务业)的劳动力比重却高达60%以上,它所创造的GDP比重也在60%以上。在这些发达国家,工业化不仅有力地推动了产业结构的升级换代,同时也有效地推进了农村人口城市化的进程。l998年世界城市人口平均所占比重为47%。早在20世纪中叶,一些处在工业化中期国家的人口城市化比率已高达70%以上,如美国为72%,加拿大为77%,英国为87%。显然,这是工业化成功推动城镇化以及城乡一体化的必然结果。正是城乡一体化以及城乡经济差别的消除,才使得城乡居民具有了平等一致的社会保障权要求和待遇。

目前,在我国,第二产业创造的GDP所占比重接近50%,单从这一数据来看,应该说,我国“产值工业化”已达到了相当高的程度。然而,第三产业的GDP贡献率却只有30%多。第三产业创造的GDP份额小,它说明了产值工业化并未真正同步推动我国的城市化进程,从而导致以城镇为立足地的服务业难以有更大的发展空间。由于城市化进程的缓慢,我国13亿人口的绝大部分依然“滞留”在农村。目前,即便按行政区划 计算 ,我国“城镇人口”所占比重也只有30%多一点,远不及1998年世界城市化平均水平的47%。

再从就业结构来看,中国有近一半的劳动力仍然在从事着传统的、低效的第一产业,也就是说,中国每两个劳动力中就有一个是从事农业生产的。这一方面说明我国整体劳动生产率水平低下,另一方面则说明我国农村人口庞大,剩余劳动力过多。这一现实更加剧了城乡割裂的二元经济格局,并客观上也导致了社会保障权的城乡割裂。在开放文明的城市,人们对社会保障权的需求较为强烈,而且社会保障的物质基础也较厚实;相反,在封闭落后的农村,人们主要依赖承包地、自留地、宅基地和住房自保,再加上“养儿防老”的传统观念,现代社会保障似乎离他们很遥远。

不过,20世纪90年代以来,我国部分农村地区根据当地社会经济发展实际,按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则,开始尝试建立农村个人账户积累式的养老保险。截止2003年底,全国虽有1870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险工作,但9亿多农民中只有5428万人参保,积累基金仅259亿元,其中有198万农民领取养老金。2004年,中国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点:农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇,每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金,直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。这一“特惠”福利待遇政策,可以说是带给中国农民的又一个福音。

此外,新型农村合作医疗制度也在我国部分农村地区开始试点。为保障农民的基本医疗需求,减轻农民因病带来的经济负担,缓解因病致贫、因病返贫问题,中国政府于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度,由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,政府、集体、个人多方筹资。目前正在30个省、自治区、直辖市的310个县(市)进行试点。截至2004年6月,覆盖9504万农业人口,实际参加人数6899万人;共筹集资金30.2亿元,其中地方各级财政补助11.1亿元,中央财政对中西部地区补助3.9亿元。对于全国9亿农民来说,这一筹资很可能是杯水车薪,但它毕竟是一个新的开端、好的兆头。

不过,值得欣慰的是:在经济相对发达的沿海农村地区,如苏南和浙江的大部分农村地区,由于那里的市场经济基础好,地区经济相对发达,因此,在那里,工业化快速而成功地推动了城镇化和城乡一体化发展;城镇化和城乡一体化的不断推进有效地缩小了城乡经济差别。原本具有的经济实力和较高的城镇化水平,有力地推动了本地城乡居民社会保障权的一体化,例如,在有条件的地区,他们还模仿城市建立了农村最低生活保障制度。可以预见,这些地区将会成为中国新农村的样板,它们也是中国农村的新希望所在。
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