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城镇基本养老保险基金述评
内容提要:在我国多层次养老保险体系中,基本养老保险可称为第一层次,也是最高层次。但新制度还未定型,整个社会保障政策仍处于选择阶段。针对目前中国城镇基本养老保险的核心问题,即基金究竟如何营运,本文对以往的研究作了综述。

  关键词:城镇基本养老保险,基金,统账结构,费税之争,资本市场

  基本养老保险亦称国家基本养老保险,是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种社会保险。在我国多层次养老保险体系中,基本养老保险可称为第一层次,也是最高层次。但新制度还未定型,整个社会保障政策仍处于选择阶段(郑功成,2002)。鉴于此,学术界关于中国基本养老保险尤其是对城镇养老保险制度的研究出现了前所未有的热度,养老保险基金问题更是引起研究者的兴趣。目前,中国城镇基本养老保险的核心问题——基金究竟如何营运,只有在对以往的研究作一综述,甄优汰劣,才能有所把握。

  一、关于基金运行模式:统账结构

  关于基本养老保险基金(指城镇,下同)运行模式的选择问题,理论界分歧还非常大,远未达成一致认识,归纳起来,大致可以分为如下三种观点:

  第一种观点是主张实行养老金现收现付制的社会统筹模式。何樟勇、袁志刚在深入分析两种有代表性的社会养老保险制度运行的内在机理的基础上,认为基金制社会养老保险制度的引入并不会改变行为人的最优行为,而现收现付制社会养老保险制度的引入却会改变行为人的最优行为。因此,当前养老保险制度转轨的时机并不成熟,现收现付制仍是当前适合中国实际情况的一种养老保险筹资模式。朱青认为应付人口老龄化趋势,关键是要选择一种有利于提高未来劳动生产率的养老保险筹资模式。从目前情况看,我国还没有必要进行这种转轨。

  第二种观点是主张实行养老金完全积累制的个人账户模式。北京大学中国经济研究中心宏观组 (2000)通过一个宏观增长模型比较了现收现付制和基金制两种养老保险制度在长期的差别,认为从经济增长与福利角度看,基金制优于现收现付制。卢元认为实现养老保险的可持续发展,就必须重构养老基金筹集模式,变部分积累制为完全基金制。降低基本养老金替代率,实现个人账户“实账化”。

  第三种观点是主张实行“部分积累”制,在我国实行社会统筹与个人账户相结合模式。王开发认为社会保障基金筹集方式决定于其制度的内在规定性、历史继承性和现实性三个方面。考虑到社会保障制度的这些特性,我们应该选择现收现付制和积累制相结合的筹资模式。赵曼则指出,部分积累模式在保留部分社会统筹前提下,因引入个人账户而使其具有较强的激励相容性。需要说明的是,“部分积累”是一个在解释上存在明显歧义的概念。其中一种解释和设计思路是,建议将养老金收入和支出都分为两部分,一部分为现收现付,提供最低养老保障,实行互济;另一部分则存入个人账户,形成实在的基金积累。这一观点的竭力推崇者当属世界银行,中国目前的制度就是在世界银行的研究基础上形成的,并且也受到国内大部分学者的认可,与目前国际上比较流行的“多支柱模式”也基本一致。

  在赞同统账结合模式的基础上,许多学者对该模式进行了评价。一是分解说。郑功成认为要在现有基础上,将统账结合中社会统筹部分与个人帐户部分分解并发展成为普惠式国民养老金与差别性职业养老金。刘贵平和戴卫东则认为将基本养老保险中的基础养老金和个人帐户养老金分离开来,将个人帐户放到退休保障制度的第二个支柱——企业补充养老保险中去,“个人账户”逐渐变成实帐户,即有实物货币相对应。

  二是并重说。李珍坚持社会统筹与个人账户并重的“统账”养老制度。社会统筹有它的缺点,个人账户制度也有其缺点。在中国,较好的办法是折中道路:社会统筹和个人账户各占一半,社会统筹部分的收入实行工薪收入累进税,使终生低收入者能从中得到较多的获益。作为最基本的养老金筹资方式,现收现付制与个人帐户制的特征与对经济的影响不同,但并不能简单地由此分出两者谁优谁劣,不是由现收现付制完全转为个人帐户制所有问题就迎刃而解。张松等认为,未来养老保险筹资模式的上佳选择是建立多支柱、多层次的社会保障体系。在此前提下,现收现付制与个人帐户制相互协调,共同存在较之相互替代更有助于缓解不可避免的养老金支付困难。

  三是转换说。中国养老保险制度目前仍然采用现收现付制的DB计划。1995年中国政府已决定建立多层次养老保险模式,其中第二层次为FDC计划。但目前的情况表明,上述改革思路面临重重困难。从很多方面来看,NDC模式可以被看作是现收现付DB模式和FDC模式的混合物。类似于现收现付DB模式,NDC模式的资金源于工薪税,用于当前退休人员的养老金支付。但不同之处在于,NDC模式建立个人账户,并将其缴费计入账户,但是没有真实的资产,这点更类似于FDC模式。相对于现收现付模式而言,NDC强化了缴费和待遇之间的联系。NDC计划是中国养老保险制度更为合理的选择 (约翰·威廉姆森、孙策,2004)。

  二、关于筹资模式:费税之争

  筹集足够的社会保障基金是实现国民社会保障权利的物质基础,拓宽社会保障筹资渠道可以缓解政府财政风险,同时大量社会保障基金的筹集可以调节资本市场和经济发展。

  第一种观点主张开征社会保险税。目前在世界范围内已有70%的国家开征了社会保障税。在一些西方国家社会保障税收已成为收入最多的税种。中国现行社会保障基金的筹集形式不规范,统筹范围小,覆盖面窄,社会化程度低,导致社会保障负担不公平,也不利于国家对社会经济的宏观调控。一些人提出开征社会保障税的思路,主张建立社会保险税的专家(财政部门)认为,将现行各项社会保险以社会统筹收费的方式改为由税务部门统一征收社会保险税,这样可脱离目前在“统账结合”框架中“空账”与“实账”左右为难、举步维艰的停滞阶段,提高强制性和收缴率,实现费率统一和最终制度统一,改变目前的基金分散状况,实现高度社会化。“社会保障制度改革与开征社会保障税可行性研究”协作课题组的实证研究认为:用征收社会保障税模式取代现行社会保障统筹办法是最佳选择,有利于社会保障事业社会化和法制化管理;有利于资金统一调度,也有利于公平负担。他们对某大型老工业城市进行了抽样调查和论证,通过实证分析,方案是可行的。

  第二种观点反对“费改税”。汪泽英认为社会保障费改税与现行的社会保险制度运行模式相矛盾:一是税收的公用性与社会保障个人帐户的私有性冲突;二是税收的不直接偿还性与社会保障的专用性冲突。李绍光也认为,开征社会保障税解决收费难和融资问题,将使政府陷入财政负担不断加重的境地。

  第三种观点对目前社会保险费改税存在质疑。其观点有三:一是还应当有专门的社会保险基金积累。二是税与费在强制性上的孰优孰劣,不完全取决于“税”或“费”的名称,而在很大程度上取决于法律的规范、执法的力度和当时当地的经济发展状态。三是在目前政府财力有限、地区发展不平衡的状态下,税率能否实现自然走向统一仍成为问题。而费改税后,国家财政成为社会保险基金收支平衡的直接责任人,不再存在社会保险管理部门作为收费机构中间层,国家财政的责任被放大,政府可能背上沉重的包袱。

  三、关于基金营运模式:公营、私营与资本市场的选择

  1.关于基金公营、私营

  由于养老保险是积累性保障项目,基金的管理与保值增值便构成了整个养老保险制度中十分重要的内容,因此,对养老保险基金需要采取既审慎又积极、既封闭又开放的管理政策。郑功成等认为,国家可以建立专门的养老保险基金管理组织,可以设置中央和省(直辖市、自治区)两级养老保险基金管理机构,分担管理责任。李珍通过对社会保障基金管理制度进行国际比较,从我国资本市场的现状出发,提出了这样的构想:由具有相对独立性的政府社会保障基金管理机构管理社会统筹部分的基金,由基金管理公司来经营管理个人帐户上的基金。

  殷俊等认为,我国的养老保险基金监管模式应采取分权制衡式的政府监管体系,以适应我国的国情。统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的养老保险基金信托委员会;个人账户资产经营管理权交给个人账户基金管理委员会,由其遴选指定投资管理机构(基金管理公司)负责基金的投资;统筹账户的负债管理权交给财政部门,由其按社保部门的指令按时足额划出给付资金入职工在商业银行的个人退休金账户,以建立一个“多权分离、各行其职、各负其责”的分权式管理制度。另外职工退休后其在个人账户上积累节余的资金,可由其自行选择并决定由基金管理公司继续经营或向保险公司购买养老保险年金。
 2.关于基金入市

  第一种观点是入市时机尚未成熟。但养老金基金最终要进入资本市场投资。在理论上,国内主要研究机构、实际部门以及相关学者对此已基本形成了公开性共识。但是即使支持这一改革取向的人们也有一种担心:以目前中国资本市场的不规范的现状,很可能会使人市后的养老金基金承担很大的投资风险。如李绍光就并不主张养老金基金可以立即进入资本市场,其短期的融资不足问题可以通过调整财政支出结构和征收一般性税收的办法来解决。

  第二种观点是赞同基金人市。目前虽然因种种原因养老保险投资采取购买国债这种方式,但也有必要探索与资本市场结合的方式与途径。养老金要与资本市场“理性结合”。1993年,吴敬琏提出,应当允许社会保障基金进行投资,以获取收益来支付社会保障开支,而且,购买股票是基金投资的重要形式。从世界各国和地区的情况看,按照商业化方式运作社保基金,并引导其投资于证券市场,是一个必然趋势和理性选择。平安证券综合研究所课题组的研究认为,社保基金入市一方面可以使其更好地实现保值增值,另一方面对改善市场结构、稳定股票市场和促进金融创新等具有十分重要的意义。

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