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对改革农村社会养老保险制度的若干思考
摘 要:我国经济体制转型加速和现代经济对农村传统经济的冲击,以及我国农村人口老龄化的到来,农村原有的以家庭养老为主的模式已越来越无法承担农村养老的重担,农村社会养老保障的不足已经构成了制约经济发展的重要因素。而现行的农村社会养老保险制度虽取得了一定成绩,仍面临许多困难和问题,改革势在必行。本文针对以家庭养老为主的现行农村养老体系面临的挑战,通过分析我国农村社会养老保险制度存在的问题,提出改革的建议和对策。

  关键词:社会公益保障;农村养老保险;体制改革

  随着我国城市化进程的不断加快和市场经济体制改革的日益深化,逐步健全和完善农村社会保障制度,关系到占全国近70%人口的农村居民的生活质量。而农村社会养老保险制度则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来,农村社会养老保险问题变得日益突出和紧迫,它的建立对保障老年农民的利益,促进农村经济的发展和改革的深化,保证社会的稳定和进步都有积极意义。而现行的农村社会养老保险制度虽取得了一定成绩,仍面临许多困难和问题,改革势在必行。

  一、我国农村养老的现状及家庭养老面临的挑战

  (一)我国农村养老的现状

  建国以来,二元经济制度的确立把城镇和农村严格地区分开来。改革开放以前,我国农村老年人主要是依靠集体(“大队”或“生产队”)发放很少一部分“口粮”,实行家庭养老。“五保户”以及“烈、军属”由集体统一奉养。改革开放以后,农村发生了很大变化,实行家庭联产承包责任制后,集体除了代表国家政府向农民催缴农业税和各种提留外,其他费用很难向农民收取。因此,除了“五保户”和“烈、军属”以外,农民基本上没有享受到任何直接的社会保障,农民养老基本依靠家庭。

  目前,我国60岁人口中靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区。作为占总人口近70%的农村居民,因其经济发展水平较低、收入增长缓慢、各地区经济发展不平衡、投保观念落后等原因,至今仍是全国养老保险最薄弱的领域,其养老方式仍以家庭养老为主。据有关部门统计,中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。

  家庭养老即由家庭承担赡养老人的功能,是指以血缘关系为纽带,由家庭或家庭成员对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。这实际上是以个人终生劳动积累作为基础,在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老模式。在农村,养老现状仍以家庭养老占主导地位,基本沿袭了以家庭保障为基础和主体,辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。

  (二)家庭养老面临的挑战

  进入20世纪70年代特别是80年代以来,我国发生了一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁,传统的以家庭为主的养老方式面临严峻的挑战。

  1、家庭联产承包责任制加大了农民的经营风险。家庭联产承包责任制的推行,使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中,农业劳动者的生产经营活动日趋频繁,在市场经济条件下,竞争所带来的经营风险也日益加大。与此同时,农村居民商品性支出增大,自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大,老年人供养状况直接受子女货币收入的影响,缺乏稳定性并且隐藏着风险。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱,2005年全国农民人均纯收入只有3255元,同期城镇居民家庭人均可支配收入是10493元。同时,农村地区贫富差距拉大。2005年,农村居民家庭人均纯收入最高的上海(8342元)与最低的贵州(1877元)相差4.44倍;而在1978年两者的差距是1.9倍(290元/98.40元)。在现实条件下,单个家庭保障能力有限,个人和家庭都难以抵御风险。

  2、农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。由于计划生育的实施,农村人口出生率大幅度下降;同时,随着经济社会的发展和医疗、健康水平的不断改善,我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的70岁。生育率的下降与平均寿命的提高,使中国人口老龄化程度迅速上升。2000年第五次全国人口普查的数据显示,我国65岁以上人口占总人口的比例为6.96%,这说明我国已经属于老龄化国家。而农村人口的老龄化水平又高于城镇,农村为7.35%,城镇为6.30%。而且,目前及未来一段相当长的时间,农村经济仍然落后于城市,老年人的生活主要依靠家庭,必将使家庭养老的压力更加沉重。

  计划生育政策产生的另一个结果是家庭呈小型化的趋势。据统计,农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。农村的独生子女在大幅度增加,“4-2-1”家庭结构家庭结构在逐渐形成,以家庭养老为主的老年保障模式将使子女在未来的养老问题上不堪重负。

  3、大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。中国经济具有典型的二元经济结构特征,即传统农业与工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期,在工业化和城市化进程中,必然伴随着大量农村人口,特别是农村中具有较高文化程度的青年人日向城市的转移。同时,随着城镇户籍制度和劳动用工制度的松动,更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果是农村人口结构老化,农村老年人缺乏年轻一代的赡养。

  二、我国农村社会养老保险制度的探索及存在的问题

  由于农村生产经营方式的改变,人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁,导致家庭养老功能日趋弱化。在养老保障领域,原有的制度安排受到挑战,农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。

  (一)我国农村社会养老保险制度的探索

  我国政府从上世纪80年代中期开始,探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止,开展农村社会养老保险已有十多年的历史。1991年6月,根据国务院的决定,原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》),先是在山东等地组织试点,在取得了一定成效的基础上,逐步在全国农村有条件的地区推广。《基本方案》不仅规定了缴费的对象、费率、支付标准、基金的管理以及个人可能获得的养老保险金等,还确立了我国农村社会养老保险应遵循的五个原则。可实施效果并不理想,截止到1998年上半年,尽管全国已有80%以上的县参加了保险,但只占应该参保人数的12%;也就是说,经过6年的推广、运行,仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。1998年政府机构改革,农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部后,由于多种因素的影响,全国大部分地区农村社会养老保险工作更是出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难;一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月,国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

 (二)我国农村社会养老保险制度存在的问题

  农村社会养老保险是一个新鲜事物,尚处于探索阶段,面临许多困难和问题,主要体现在以下几方面:

  1、现行的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式不同,农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡,实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄,“保险”的色彩很淡。它的个人账户是个人缴费的积累,不存在代际和代内资金调剂,也没有国家财政资金的资助,因此,农村社会养老保险基金不具备统筹共济的性质,难以实现互助互济的原则。这种特征对于有稳定的较高收入的农村居民是适用的。而农村中的贫困人口,由于没有能力为自己的个人账户供款,到了晚年就很难依靠养老保险积累金生活。也正因为这一点,导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但要使这项工作开展下去,又常要靠强制性的行政命令,这又违背了农村社会养老保障的自愿性原则。可以说农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

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