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公共财政支持农业保险发展的途径、标准与规模
摘 要: 政府财政支持是农业保险发展的基本保障。当前,我国财政支持农业保险发展,宜采取保费补贴、税收优惠、管理费补贴和建立巨灾风险基金四类途径。农业保险的保障金额应以立足维持农民基本再生产能力为出发点,保险金额以直接物化成本为依据,保费费率的确定以平均损失率为基础。根据我国农业风险数据和财力现实,详细测算财政支持的具体标准和规模,表明当前我国落实财政支持农业保险政策的条件已经成熟,能力基本具备。

  关键词: 农业保险,财政补贴,税收优惠,巨灾风险基金

  长期以来,在对农业保险的讨论中有一种倾向,即认为我国农业保险发展停滞的原因在于没有找到适宜的模式。故而,在实践中将不少精力投向对农业保险模式的研究和试点,试图在没有政府有力支持下,寻找到一种适合我国国情的农业保险模式,以推动我国农业保险的发展。然而,30多年来的实践证明,这条途径行不通。而从2004年以来开始试点的黑龙江阳光模式、吉林安华模式、上海安信模式以及浙江共保体模式,之所以在短期内取得了明显成效,不在于各模式本身的优越性,其根本的原因在于它们都有明确的财政补贴安排。多年实践和国际经验反复证实:政府财政支持是农业保险发展的基本保障。

  但是,由于我国幅员辽阔,农业灾害风险十分复杂,每年自然灾害造成的损失超过千亿元,因此,人们对于公共财政到底应该如何支持农业保险,所需财政资金的总规模有多大,国家财政是否具备相应能力等问题一直存在很多疑问和担心。以下,通过对财政支持农业保险原则和四个重要途径的分析测算,表明当前落实我国财政支持农业保险政策的条件已经成熟,能力基本具备。

  一、财政支持农业保险的原则

  农业保险的特点和国内外农业保险发展的历程表明,我国农业保险的发展将是一个不断探索完善的历史过程。因此财政资金支持农业保险发展,应遵循以下四项原则:

  (一)循序渐进、量力而行的原则

  我国地域广阔,人口众多,气候差异大,农业生产条件复杂,开展农业保险时间短、险种少、规模小、经验不足,不宜短期内全面铺开。应循序渐进,稳步发展;先试点,后推广。同时,我国是发展中国家,国家财力有限,难以对所有农产品实行高额财政补贴,必须量力而行。

  (二)基本保障的原则

  若提供高保障的农业保险,对收入较低的农民来说,难以承担高额保费;对保险人来说经营风险大,不利于持续发展;对国家来说,加大财政补贴额度,财力有限。可能产生“农民保不起,保险人赔不起,国家补不起”的问题。我国现阶段开展农业保险,要确定一个使农民能得到基本保障,国家又有能力补贴的保障水平。

  (三)可保风险的原则

  农业风险按产生的原因可分为自然风险和人为风险。自然风险是自然力的不规则变化产生的风险,包括旱、涝、风、雹等气象灾害风险和地震、泥石流等地质灾害风险;人为风险包括社会风险、市场风险、政治风险、技术风险等。人为风险和大面积毁灭性的自然灾害风险是不可保风险,农业保险只能承保自然风险中的一部分气象灾害风险。财政补贴的应主要是可保风险。

  (四)保障粮食安全的原则

  我国粮食安全问题比较突出。农业保险可解除农民惧怕种粮高风险的后顾之忧,使其敢于扩大种植规模、提高技术含量、增加资金投入,从而提高粮食综合生产能力。农业保险财政补贴应全国统筹,重点投入到粮食主产区,以保障国家粮食安全。

  二、向农户提供保费补贴

  由农业经营和农业保险特征决定,对于多数农业保险险种来说,并不存在一个有效的商业化农业保险市场。农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场;农业保险的低收益、甚至负收益也无法维持商业保险公司对农业保险的供给。因此,财政支持农业保险发展的首要着力点是提供保费补贴。保费补贴属直接补贴,农民与保险公司签订保险单时,只交纳保险单上列明由农民自身承担的保费部分,财政补贴部分由国家财政替农民直接交纳。当前,我国保费补贴的优先顺序应遵循“先粮食作物、后经济作物;先种植业、后养殖业;先粮食主产区、后全国推广”的基本路径。

  (一)补贴的农业保险标的

  农业保险财政补贴的保险标的是所承保的所有标的集合,包括与种植业和养殖业财产本身及与其有关的利益和责任,如农作物、林木、各种饲养动物等。根据我国的综合国力和国家财力,确定财政补贴的农业保险标的应坚持基本保障、量力而行和保障粮食安全的原则,根据以上补贴顺序,当前可重点考虑对水稻、小麦、玉米、大豆四类作物提供保费补贴。然后再逐步扩展到棉花、奶牛、生猪和肉牛等标的。

  (二)确定保险金额

  考虑到我国当前的农民投保能力和财政补贴能力,在短期内,农业保险的保障金额以立足维持农民基本再生产能力为基础,保险金额以直接物化成本为依据较为适宜,并在此基础上确定对农业保险补贴比例和金额。表1是我国部分农作物全国平均投入直接物化成本。

  (三)确定保险费率

  农作物保险费率是以保险责任计算的损失率为依据,不同的保险责任有不同的损失率。黑龙江垦区在经营10年的基础上,测算出了水稻、小麦、玉米、大豆四种作物的损失率。见表2。

  在没有更好的数据来源前提下,可以在黑龙江农垦10年积累的风险损失数据的基础上,考虑我国地区风险的差异性,设定10%的误差范围,大体推测出全国平均风险损失率。见表3。

  保费费率的确定是以损失率为基础,但农业保险损失可控性差,道德风险和逆向选择也会时有发生,为规避这些风险,在制定保险条款时,都采取绝对免赔率来进行控制。因此,四种主要农作物的费率确定,一般可采取按损失率扣除30%的绝对免赔率为保费费率。见表4。

  在测算出保费率的基础上,我们可以根据保险金额与保费率的关系,计算出各主要农作物的亩均保费。再以稻谷、小麦、玉米和大豆为保险标的,根据这些作物在我国5年(2000年—2004年)中平均播种面积,计算出全国主要作物的保费总规模。见表5。

  考虑到重点保障粮食安全原则,可以先考虑在粮食主产区试点。如果我们将粮食主产区界定为:2000年—2004年平均粮食产量超过1000万吨的省份,则测算得到的粮食主产区稻谷、小麦、玉米和豆类保费规模如表6所示。

  (四)财政保费补贴标准和规模

  确定农业保险补贴难点是没有测算财政补贴的数据,而要取得较准确全面的依据,必须经过一段较长时间的农业保险实践积累。本文在以上数据测算的基础上,假设全国所有稻谷、小麦、玉米和豆类都参保,即参保率为100%的情况下(见表7),若以保费率上限为准收取保费,并且财政补贴综合比例达到50%,则财政总补贴规模为88.27亿元,如果按30%的低补贴比例,财政补贴规模达到52.96亿元。如果以保费率下限为准收取保费,则财政综合比例为50%和30%时,总补贴规模分别为72.22亿元和43.33亿元。

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