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有效保险监管研究
摘要]保险监管的主要矛盾和矛盾的主要方面在于如何提高保险监管有效性。有效保险监管,体现了先进的保险监管理念和更高的监管实践要求。目前,我国保险监管理念和实践仍与有效保险监管预期目标有一定差距,本文列举了我国有效保险监管的前提条件和影响保险监管有效性的若干制约因素,据此提出改善保险监管实现监管有效性的一系列建议。

  [关键词]有效保险监管,监管理念,监管实践


  有效的保险监管是一个动态的过程和机制,是解决保险市场失灵的手段,它既体现了法制化和程序化的监管理念,又是适度的、经济可行的、技术先进的监管实践活动,随着宏观经济环境、金融市场和保险监管理念的变化而及时调整和演进。


  一、有效保险监管理念


  (一)有效的保险监管是动态监管


  目前,发达国家保险市场的保险监管趋势更多采取动态监管,即对风险评估和风险管理等方面进行监管。随着保险公司外在经营环境以及公司自身的保险技术、管理水平、业务发展以及公司资产负债匹配状况不断变化,公司经营过程中面临的各类风险也会不断变化,有效的保险监管也应该是动态的保险监管,即不断发展的监管理念、不断完善的监管体系、不断改进的监管手段和不断创新的监管方法,以有效防范化解保险市场出现的风险,维护市场的公平、竞争、稳定和高效率。


  (二)有效的保险监管理念体现了依法监管


  在市场经济条件下,对保险业进行监管必须依法监管。为了保险业和被保险人的整体利益,必须保持监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性,以实现保险监管的有效性。保险监管以法律为依据,维护法律的权威性、严肃性和强制性,并保持依法监管的持续性和一贯性。同时,有效的保险监管工作应严格遵照工作程序进行,既体现在监管机构内部进行程序化,也体现在对监管对象进行外部监管工作的程序化。


  (三)有效的保险监管体现更高的监管实践要求


  有效的保险监管是适度的、经济可行的、技术先进、保证市场公平的监管实践活动。有效的保险监管,既追求市场效率又兼顾市场公平。从追求市场效率讲,有效的保险监管必须是适度的,过度监管会导致监管成本提高,影响市场主体经营行为积极性,束缚保险业发展,影响保险市场效率提高;监管不到位会导致行业系统性风险积聚,造成保险市场的无序和混乱。因此,有效的保险监管必须是适度的、经济可行的,即使保险市场的收益与成本差额实现最大,使保险市场效率达到最优。从兼顾市场公平讲,有效的保险监管必须能实现保险市场的公平竞争,实现保险监管“公平、竞争、稳定、高效率”的监管目标。


  二、影响保险监管有效性若干因素分析


  我国的保险监管在结合保险业发展实际基础上,充分吸纳和借鉴了ICP原则,并在监管实践中不断进行完善。但有效保险监管理念和实践却仍与预期目标存在距离。


  (一)有效保险监管前提条件不充分


  根据国际保险监督官协会(IAIS)的核心监管原则(ICP)阐述:有效的保险监管,依赖于国家良好的经济金融政策、恪尽职守的监管机构和符合行业发展实际的一系列健全完善的金融法律框架。首先,在良好的金融政策和制度环境及法律框架条件下,监管机构可以行使其职责,保证监管质量和有效性。其次,经济发展、法律规范和适应行业发展的外部市场环境为保险业发展提供了起支持作用的市场条件。第三,保险监管权威性和可信性,需要在保险市场的参与者心目中树立。而其中最重要的就是保险监管的独立性:保险监管者的权威和强制力需要政府的支持和严格的法律保护,应该具有超脱政府和其他政治力量的强制性权威,在进行保险监管工作中具有较为独立的职能和实施权利,并在法律中有明确界定;保险监管者必须有足够的监管资源,包括人员、信息技术、财政经费;保险监管必须依赖于一个稳定的金融体系,而这些前提条件在目前条件下都是不完全具备的,这就从根本上制约了保险监管有效性的实现。


  (二)影响保险监管实施有效性的若干因素


  有效保险监管,除了要具备上述前提条件外,若取得良好实施效果还需要更多基础条件。在我国实施有效保险监管的基础条件尚不充分,还有许多制约因素。


  1.有效保险监管理念不成熟


  我国引入有效保险监管时间不长,有效保险监管所体现的依法监管、动态监管、适度监管等先进监管理念尚不成熟,体现为:一是保险法律体系不完善,部分法律条款内容缺乏合理性,监管机构内部工作职责的界定不清晰,个别部门工作职责存在交叉,协调不够;二是受监管经验、监管技术与监管人员等多方面因素限制,保险监管偏重静态监管,监管机构和保险机构之间存在严重的信息不对称问题,现金流测试和资本充足性等先进的动态偿付能力监管方法应用少,对保险公司的风险识别、评估和管理等方面监管力度不足,容易导致行业风险积聚。三是监管不到位和过度监管。首先,由于中国保监会承担引领行业发展和加强监管、防范化解风险的双重职责,在监管实践中,监管机构无法准确把握和正确处理二者之间关系,造成监管低效;其次,其他外部监管部门对保险公司某一内容重复检查现象时有发生,造成重复监管问题,多年来形成了“九龙治水”的局面,既无形提高了监管成本,又一定程度上影响保险公司正常经营;第三,由于保险监管是一种外部监管和行政行为,保险监管部门作为行政主管部门和监管机构,二者职能错位,一旦保险公司出现问题,监管当局都负有不可推卸的责任,这就容易导致将合规性监管变为对保险公司经营活动的微观直接干预。


  2.保险市场约束作用不明显


  市场约束是市场内生性监督机制,能对保险机构予以全方位的监督约束。我国目前保险监管实践中存在:一是信息披露的有效性不强。信息披露的真实性、准确性、及时性和透明性关系市场各方利益,信息披露的有效性取决于投保人的信息的真实性,而由投保人的道德风险所形成的信息虚假则是行业普遍现象。二是披露信息利用度不高。市场参与者,特别是投保人对保险公司披露信息的理解程度、反映态度,影响信息披露的效果。由于保险知识缺乏、市场不成熟等原因,具有良好信息披露的保险公司并未获得实质性受益。三是信用环境软约束。由于监管不到位,某些提供虚假信息或者违法违规现象既逃脱监管处罚,也不受市场惩戒,市场参与者逆选择行为会获取最大利益,保险公司高管人员违规成本低,存在违规“冲动”。


  3.市场退出机制未有效建立


  是否具备适当的市场退出机制,是衡量市场化程度的一个重要标志,也是保证保险监管有效性的一个非常重要的制度条件。目前,我国保险业已经进入快速发展阶段,截至2007年底,全国共有保险公司110家,保险资产管理公司9家,但没有一家保险公司因经营困难、管理混乱、偿付能力严重不足而退出市场,监管部门和地方政府为维护稳定,不愿也不能让保险公司退出市场,面对违规行为,监管机构进行行政处罚时,考虑诸多矛盾、利益等因素,犹豫不决,监管低效。没有市场退出机制,就会形成政府对保险公司的隐性担保,实施市场退出则须动用公共资源,以尽可能让问题公司继续经营,导致社会资源配置低效,风险进一步加剧,不断增加处置成本,最终损害保险消费者的切身利益。


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