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中国企业年金制度设计与政策选择
 内容提要:企业年金是企业自主为本企业职工建立的一种养老保险,企业年金作为企业对职工的一项福利保障,补充了社会基本养老保险保障水平的不足,成为资本市场的重要参与者,对稳定企业人才队伍、推动经济发展和完善社会保障具有重要作用。本文研究了国外企业年金制度的发展和现状,指出我国建立和发展企业年金具有巨大的现实需求和发展前景,并对如何建立适合我国国情的企业年金制度模式提出了思路和政策建议。
  2000年,国务院颁布了第42号文件《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,明确规定:“有条件的企业可以为职工建立企业年金,并实行市场化运营和管理。企业年金实行基金完全积累,采用个人账户方式进行管理,费用由企业和职工个人缴纳,企业缴费在工资总额4%以内的部分,可从成本中列支。”该文件是中国第一次在国家文件中提出企业年金的概念和相关制度与政策安排。这是中国企业年金事业发展的一个里程碑,将对社会保障制度改革,尤其是养老保险制度改革产生深远影响。
  一、企业年金的性质与运营机制
  1.企业年金的性质:介于国家基本养老保险与个人商业养老保险之间的养老保险制度
  国家养老保险是指有国家组织、为劳动者甚至全体老年公民提供退休金或养老金的老年保障制度。这种老年保障制度的资金主要来源于企业和雇员的共同供款,有些国家来源于一般税收,列入公共支出预算。国家养老保险制度有两种主要类型:一是以德国为代表的、主要为劳动者提供退休金的社会养老保险制度,二是以英国、澳大利亚、日本等国为全体老年公民提供基本养老金的国家公共年金制度(有些国家需要家计调查)。个人商业养老保险是投保个人自愿与商业保险公司之间签定的一种老年保障合同。它是投保个人的一种风险防范行为和商业保险公司提供的一种金融服务的有机衔接,也是社会养老保障体系的有益补充。与国家养老金制度相比,企业年金往往不需要国家出面组织,但由于其担负着一定的社会功能,一般需要国家税收优惠等政策的扶持和有关部门的监管。但是,企业年金的资金筹措和运营具有自己的特点,一般不采取国家基本养老保险普遍实行的“现收现付”制,而采取基金积累方式,需要进行保障投资安全前提下的专业化的市场化投资。在市场化投资问题上,企业年金与商业人寿保险具有很大的一致性。商业养老保险是按照大数法则,采用死亡率等指标进行科学精算,以此为基础收取费用和支付待遇,按照完全的商业方式进行运作和投资,并获得经营收益,不承担强制性的社会义务。与商业养老保险不同的是,企业年金可以享有多方面的税收优惠,对投资范围等方面的监管约束也更强一些。
  2.国外企业年金的运作机制
  (1)企业年金一般坚持企业自主建立原则。目前世界上的企业年金或职业年金计划有强制性、自愿性和集体谈判决定三种类型。强制性计划是政府通过立法强制所有企业建立,职工个人也不得退出,只在法国、瑞士、丹麦等少数国家实行。通过集体谈判方式决定是否建立企业年金制度,只有瑞典等极个别国家实行。绝大多数B1家的职业年金计划都采用自愿性的制度安排。美国私人退休金计划完全建立在自愿基础之上,没有法律要求雇主必须向其雇员提供任何退休金,这与强迫性的社会保险制度形成鲜明对照。澳大利亚在建立国家养老金制度之前,一些雇主为了吸引并留住某些娴熟的工人和重要的职员,或者为了奖励业绩优秀的老雇员,为他们提供了一定程度的自愿职业养老金。开始主要覆盖全职、白领的男性雇员,并集中在公共部门、银行业、保险业等行业。1974年,澳大利亚只有32%被纳入到这种自愿的职业养老金计划中,20世纪80年代中期覆盖面也只有40%。为了解决政府养老金保障程度低、财政压力增大(主要是人口老龄化的影响)与雇主自愿职业养老金覆盖面窄的矛盾,澳大利亚政府于1991年通过了一个立法,要求雇主为其雇员向经批准设立的职业养老金基金缴费,开始建立职业养老金保证制度(SG),通过对不建立该制度的企业征税的方式,或者通过向建立企业年金的企业实行税收优惠的方式,鼓励企业建立企业年金制度。这在自愿基础上有了一定程度的“准强制性”。企业年金实行自主建立原则,一方面可以与强制实施的公共年金(基本养老保险)制度相区分,可以更加符合企业的实际情况(不能建立企业年金的企业强制也没用);另一方面又可以使国家不用背上企业年金基金的管理与财务包袱,为其市场化运营创造条件。
  (2)企业年金的建立与发展需要以税收优惠为主的政府扶持。企业年金计划作为多支柱的养老保障体系的重要组成部分,其建立、运作和管理离不开政府的倡导、支持和监督。根据一般国家建立企业年金计划的经验,政府的作用主要体现在立法、监督和税收政策上。政府的立法主要保障雇员的平等权利和补充养老保险计划的合法性。政府的监督主要是保障积累资金的安全性和有关立法的执行情况,比如对基金投资公司资格的认定等。政府对企业年金计划的扶持引导主要体现在税收优惠政策上,主要有筹资时对供款单位与个人的税收优惠,如企业所得税、个人所得税:基金运营和投资时期积累资金的增值收益税、利息税:企业年金领取阶段的个人所得税、遗产税、赠予税等。目前国外通行的是前两个环节免税、后一个环节征税的EET税制,即允许顾主和雇员从他们的税前收入中扣除养老金缴费额,减免投资收益所得税,对领取养老金征收个人所得税。既保证不重复征税,又促进企业年金的建立和资金积累,达到保障老年体面生活的目的。各国对补充养老保险金的税收优惠政策往往取决于它在养老金体系中的地位。一般来说,如果公共年金水平较低、更多地依赖自愿性职业年金的国家(如英国、爱尔兰等),对职业年金的税收优惠政策比较多。相反,公共年金水平较高的国家(如比利时、丹麦等),对职业年金的优惠待遇就较少。
  (3)企业年金一般实行基金积累原则。企业年金作为企业为雇员自主建立的养老保障计划,为了发挥它在吸引及激励单位人才中的作用和基金的投资运营,一般(目前只有法国采取现收现付类型)采用基金积累的模式,将补充养老保险资金记入个人账户,其收益取决于缴费数量和积累资金的投资回报。这种缴费确定型的职业年金计划,收益额明确,便于投资运营和分配。它将根据历年缴费及资金收益为参保者提供有关待遇。由于实行基金积累制,企业年金计划积累了大量的资产。1950年,美国私人退休金计划的资产只占金融资产的3%,1984年增长为16.7%。1998年,美国退休金资产总额为8.7197/亿美元,其中由私人信托机构管理的私人退休金资产为4.33万亿美元,保险公司退休基金储蓄为1.47/亿美元。1998年整个退休金资产占到美国股票市场的27.3%和各种公司债券的11.9%。2000年,美国参加401(K)计划的雇员超过4200万人,资产规模为17000亿美元。
  (4)企业年金积累资金需要市场化的投资运营和相对较严格的风险监管。作为非强制性的补充养老保险计划,其管理方式和运行机制不同于现收现付的公共年金。由于实行基金积累和大量沉淀资金,职业年金需要通过投资运营获取收益,以实现资金的保值增值。大多数职业年金项目的资产委托银行、保险公司、基金投资公司或其他金融机构进行投资,一些大公司往往自己雇佣投资经理经营自己的职业年金项目,实行自我管理。总的来看,法律允许对企业年金积累资金进行多种形式的投资。比如,美国参加401 (K)计划的雇员,往往拥有对个人账户资产的投资决定权,他可以选择本公司的退休金计划,也可以选择银行、共同基金等金融机构开设或改换个人退休账户(IRA)。1999年,401(K)计划的资产组合比例为:股票基金占53%,公司股票占19%,担保投资合同(GIC)占10%,平衡基金占7%,债券基金占5%,货币市场基金占4%,其他占2%。大多数雇员将3/4的个人退休账户资产投入股市,2001年以来,由于安然、安达信,世通、花旗银行等公司造假信息的披露,美国股市动荡下跌,多数个人退休账户损失惨重。这说明美国企业年金计划与股市的紧密联系,尤其是有相当比例(20%左右)集中在本公司股票上,有较高的潜在收益,也有较大的风险。为了防范年金市场的投资风险,澳大利亚实行严格资格认定的基金经理人管理(主要是排他性基金、公司基金、行业基金、零售基金和公共部门基金五种基金类型)方式,实行审慎监管原则。企业年金基金的投资经理和相关的受托人进行投资决策及投资策略,实行独立的市场化投资,委托人可以选择不同的投资基金。2000年澳大利亚700万人纳入到职业养老金体系中,平均每个人拥有3个职业养老金账户。大多数基金都持有多样化的风险投资组合,其中——多半的总资产投资于股权市场。
  二、企业年金应当成为中国养老保险体系的第二支柱
  1.养老保障从单一支柱走向多支柱势在必行
  经济保持较高增长速度与人口结构相对稳定是公共养老金制度健康运行的主要前提。20世纪80年代以来发达国家的经济衰退和人口老龄化,使公共养老金制度开始陷入越来越严重的财务危机。为了支付日益沉重的养老金负担,企业保险费不断提高,加大了劳动力成本,减少了就业岗位,失业率长期居高不下。严重的养老金债务和资金缺口,引起了各国政府和专家学者对公共养老金制度的反思。面对老龄危机,单纯依靠公共养老金制度已经力不从心,改变公共养老金制度的单一支柱或主体地位,发展多支柱的养老金体系,不仅可以缓解财政危机和企业负担,而且增强个人自我保障的动力和企业承担保障责任的适度灵活性,同时有利于资本市场的发展,克服消费超前、储蓄和投资不足的状况,促进经济的发展。企业年金制度的起源甚至早于公共年金制度。但是20世纪70年代末以前公共年金的地位更加重要。为了缓解公共年金的过重负担,许多工业化国家通过大力发展补充养老保险金计划。这为企业年金补充养老保险金计划的发展普及提供了契机。同时,随着经济发展和人们收入的持续增长,企业、个人也有可能将更多的资金用于发展补充养老保险,而且比公共养老金计划具有更大的灵活性和适应性。很多国家把发展职业年金、私人年金作为完善老年保障体系、缓解政府压力和对付人口老龄化的重要手段,对职业年金采取一定程度的税收鼓励政策,有些国家(如澳大利亚)甚至把职业年金计划从企业的自愿行为变为政府强制性的政策,促进了职业年金的发展。德国1975年通过了《企业补充养老保险法》,补充养老金相当于在职工资收入的15%,有1/3的企业参加了补充养老保险。日本参加了厚生年金(即基础养老金)的民营企业60%实行了补充养老保险制度。美国基本养老金提供的养老金相当于退休前平均工资的40%,企业年金约为30%,大约有70%的大中型企业加入了企业年金计划。美国、英国、澳大利亚等国职业养老金计划的普及率已达到50%,企业年金计划积累的资产在一些国家已经超过GNP的70%(见表1)。企业年金已经成为工业化国家养老金三支柱中的第二支柱,而且是越来越重要的支柱,其替代率将逐步达到20%~30%。
  同时,个人年金(商业人寿保险)也得到了迅速发展。美国个人年金保费收入1970~1997年间由9.6亿美元增长到901.7亿美元,年均递增20%。英国参加个人退休金计划的数量由1988年的792万件增长到1992年的1792万件,1996年个人退休金保费收入达到67.6亿英镑。加拿大1970~1989年个人年金保费收入由1.26亿加元增长到61.7亿加元,年均递增144%。
  2.企业年金在中国养老保险制度建设中的重要性日益突出
  经过2 0多年的经济体制改革和对外开放,中国已经初步建立了社会主义市场经济的基本框架。与社会主义市场经济相适应的养老金制度和社会保障制度改革与发展,已经成为继续推进改革开放和保持社会公平、社会稳定和经济可持续发展的关键因素之一。由于经济体制转轨导致巨大的社会保障负担显性化,迫使中国把社会保障制度改革与建设的重点,放在建立城乡最低生活保障制度和面向城镇职工的基本养老保险(不完全的公共年金)制度方面。这是迫不得已的选择,也是符合中国国情的。但是,建立城镇职工基本养老保险制度,并不意味着中国发展补充养老保险计划尤其是企业年金不重要。相反,加快发展企业年金不仅十分重要,而且时机逐步成熟。
  (1)企业年金计划具有巨大的发展空间。中国目前城镇职工基本养老保险仅仅覆盖部分城镇职工。2002年建立基本养老保险的在职职工数量11128万人,占城镇从业人员的44.9%和全国从业人员总量的15.1%。还有相当规模的城镇从业人员、非农从业人员没有基本养老保险。随着中国经济的发展,基本养老保险的覆盖面会进一步扩大,但扩展速度不会太快。1989~2002年参加基本养老保险的在职职工由4817万人增长到11128万人,年均增加450.8万人。鉴于城镇单位从业人员的绝大多数均已参加基本养老保险制度,短期内继续扩大基本养老保险制度的覆盖面非常困难。这意味着还有相当数量的从业人员需要依靠家庭或其他“非基本养老保险制度”解决老年保障问题。这为企业年金等补充养老保险计划提供了巨大的发展空间。
  (2)企业年金将成为保障退休职工体面生活的重要保证。面临人口老龄化的巨大压力,中国城镇职工基本养老保险金的替代率将逐步降低,单纯依靠基本养老保险难以提供比较充足、体面的退休保障。由于国家基本养老保险计划的财政负担已经过重,指望政府提供全部的较高水平的养老金不现实,也不符合养老保障体系发展的国际潮流。根据养老制度的改革目标,我国基本养老保险的替代率将逐步由目前的85%~90%之间下降到60%以下,企业年金的替代率为20%。从长远趋势分析,企业年金的替代率将达到50%。因此,企业年金在我国未来的社会养老体系中,将占据重要的作用。
  (3)建立企业年金是提高企业凝聚力和竞争力的重要手段。日益力n快的中国国有企业改革,将使国有企业职工的数量及其占全部城镇从业人员的比重大大减少。1996~2001年,中国城镇公有制企业职工数量减少4600多万人。非公有制企业成为吸收就业的主体。在激烈的市场竞争中,大中型企业为了吸引和稳定人才队伍,将需要建立企业年金制度作为基本养老保险制度的必要补充,并具有很大的自主权和灵活性。相当数量的中小型企业雇员和非正规就业形式,短期内难以建立规范的基本养老保险制度(可能成为中小企业的巨大负担),发展具有灵活性的企业年金也许可以成为基本养老保险制度的一种替代物。
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