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CDF是改善偏远落后地区农村金融服务的好办法

内容摘要:CDF是一种真正意义的合作金融,是改善偏远落后地区农村金融服务的好办法,是加强社区组织建设的手段。CDF的核心是加强农民的能力建设,基础是农民的广泛参与。CDF是有利于农民的好事,财政可提供原始本金推动其发展,以体现党和政府对偏远落后地区农民的关怀。文章以云南剑川象图乡为例介绍了CDF的发展概况、制度设计和取得的效果,并提出了改进建议,以期对改善我国农村金融服务有借鉴意义。

关键词:CDF,制度设计,效果,改进,建议,象图乡

我国农村金融改革的难点在偏远落后地区。在这些地区,金融环境比较差,商业性金融企业难以生存,致使部分金融机构撤离,并形成了金融服务空白。银监会公布的统计数据显示,截至2006年末,全国尚有3302个镇(乡)未设任何银行业金融机构营业网点,占全国乡镇总数的9.52%。这不仅制约了当地经济发展,影响了农民的日常生活,更不能适应新农村建设的需要,必须予以重视并尽快解决。

2007年7月4日至10日,笔者先后到云南禄劝彝族苗族自治县中屏乡的芹菜塘村、务茂德村和大理白族自治州剑川县象图乡的沽泥盆村、江头村进行农村金融调研,调研中发现,农村社区发展基金(英文是Community Development Funds,以下简称CDF)是一种改善偏远落后地区农村金融服务的好办法。禄劝和象图的CDF有许多相似之处,都是社区综合发展项目的一个子项目,所不同的是象图CDF起步较晚,学习借鉴了禄劝的经验和教训,地方政府也积极参与CDF工作,发挥了较好的推动作用,所以本文就主要以象图CDF为对象,将调研情况汇报如下:

一、象图启动CDF的背景

剑川是国家级贫困县,象图是剑川县最边远的贫困高寒山区乡,面积225平方公里,海拔1900~3800米,人口5500人,白族占90%,彝族占6%,傈僳族占4%,距离县城135公里,号称“剑川的小西藏”。 象图交通不便,比较封闭,基础设施差,农户受教育程度低,商品经济观念淡薄,贫困面大、程度深。象图乡原来有一家农信社,早在2001年就撤并了。象图邮政所只有一名员工,主要工作是作信件的收发,另外每周还作一两次小额汇兑业务,业务少时每月两次,但不能作存款业务。农民只能到66公里外的弥沙镇农信社存款。由于道路极为崎岖陡峭,即便天气好,从象图到弥沙来回也需要一天的时间,仅交通费就得50元。调研中了解到,象图的农户几乎不可能从弥沙农信社得到贷款,主要是因为农户抵御自然灾害的能力薄弱,缺乏有效的贷款抵押品。总体而言,象图乡的金融服务几乎是空白,物物交换还比较普遍(2007年1月26日象图乡建立了第一个简易农贸市场。),客观上需要探索金融服务象图农户的新路子。

“剑川县象图社区综合发展项目”是香港乐施会和云南省扶贫办开展的一个合作项目,该项目于1999年3 月正式启动,批准预算资金134.2万元,由小额信贷、人畜饮水、畜牧示范、医疗卫生、教育、设备购置、卫生室建设和能力建设等八个子项目组成,并在剑川县扶贫办成立了“剑川乐施会项目办”(以下简称“项目办”)。到2002年8月第一期项目结束时,小额信贷子项目虽然能满足部分农户的资金需求,但“项目办”到象图乡放款和收款的工作量大,管理成本高,无法实现经营和财务上的可持续发展,需要寻求更有效率的运营模式。另外,农户和小额信贷组织之间只是一种单纯的资金借贷关系,没有什么感情,农户对小额信贷既没有拥有感,也不关心小额信贷的发展。经过“项目办”和当地农民的讨论和协商,萌发了从小额信贷向CDF转变的构想。第一期项目结束后, 2003年8月“项目办”在象图乡又启动了第二期社区综合发展项目,资金总额764.6733万元,其中乐施会出资331.0509万元,政府配套433.6224万元。项目由CDF、生计系统改善、社区组织机制建设、提升社会性别敏感性和能力建设等方面组成。在这些项目中,CDF很受象图农民欢迎,用象图农民自己的话说:“CDF是我们自己的金融组织。”

二、象图CDF的制度设计

CDF是一种真正意义上的合作金融,对社区自身能力和业务操作有较高的要求,而当地没有金融网点,农民的金融知识又严重匮乏,所以在象图启动CDF的难度之大可想而知。为保障CDF的顺利运营,“项目办”借鉴禄劝等地CDF的经验,将制度建设作为头等大事,组织农民反复学习、交流和讨论如何建立适合当地的CDF模式,由农民大会制定了CDF的管理办法、运行机制、积累分配、监督制度、利率、周期和额度等,并在运营过程中不断修订和完善。象图CDF制度设计的主要特点是:

1.CDF重点为贫困户提供贷款,并以妇女为主要服务对象。

2.每5~7户自愿组成一个互助小组,并推选出小组长(主要是妇女)。互助小组在贷款中承担联保责任,小组内若有成员不能按时还贷,其他成员有责任为其垫付,并帮助其搞好发展项目,顺利偿还贷款。小组长的责任是:组织小组会议(活动);督促组员按时还贷及交纳小组基金,并代办还款手续;帮助小组成员选择发展项目,组织制定小组基金的使用和管理办法。

3.以自然村或村民小组为单元,三个小组以上自愿组合成一个中心,并推选出中心主任(主要是妇女)。中心主任的职责是:安排、主持中心会议(活动);检查各项规章制度的执行情况;督促各小组按时还贷;组织讨论中心基金的使用和管理办法等。

中心会议每月召开一次,贷款人每缺席一次,就少返还1元中心基金;每迟到15分钟以上者,就少返回0.50元中心基金。会议的主要内容是:放贷、还贷;监督项目发展及资金使用情况;信息交流、互帮互助;技术服务与培训;执行规章制度。

4.贷款前要组织贷款人学习操作规程,同时对小组长、中心主任进行岗位培训。

5.贷款程序是: 

(1)贷款人提出书面申请,小组其他成员联保签名。(2)小组长填报资金需求统计表,中心主任召集各小组长初审,签署意见后,报社区发展委员会审查,由社区发展委员会提交中心大会讨论,大会同意后,贷款基金管理组即可与贷款人签订贷款合同。

贷款金额:第一轮每户最高1000元,最低100元,一次性放款,期限一年。先还完贷款的小组在下一轮贷款中可享受优先放贷,并逐轮提高贷款额度,比如1200元、1500元等,最高限额到3000元,但两轮贷款之间的时间差不能少于6个月。

风险基金:农户贷款需缴纳风险基金,是贷款额的5%(3%为小组风险基金,2%为中心风险基金),获得贷款时需预先一次交清。农户还清贷款时,CDF将风险基金返还给农户。

贷款时间:一般是每月的11~15日。严禁用他人名义贷款,一经发现,立即取消二者的贷款资格,并收回贷款。

利息:按贷款本金的年6%~7%计收。

贷款用途:用于贫困户自己选择的种植业、养殖业、商业、手工业及其它家庭副业等生产经营项目。

6.还款程序是:还款时间和贷款时间相同,由基金管理小组在例会时向农户收取。全年分12次还清本金,贷款本金每次归还数额可根据农户收入淡旺季确定,月月还款,最后一次还清全部本金。提前还清本金者,按提前时间返还利息。

7.滞纳金:第一次拖欠还款交滞纳金1元,第二次交2元,每增加一次拖欠,增加1元滞纳金,依此类推。贷款户拖欠还款所交滞纳金列入社区积累。

8.利息及滞纳金的分配:20%用于成本开支,比如购置办公用品、人员补助等;30%用于社区公益事业积累,比如修路架桥,意外灾害救助、资助高中以上学生入学学费等;30%用于CDF积累;20%用于应付各种风险,无风险时滚入基金。

9.监管:CDF的资金、账务和运营以社区自我管理为主,社区监督小组和社员对项目全过程进行监督;“项目办”负责社区管理人员和监督人员的培训,协助社区管理账务。

三、取得的效果

在象图CDF的建立和发展过程中,“项目办”以农为本,尊重农民意愿,由农民自己制定CDF的运营规则。农民掌握CDF资金和信贷的控制权,视CDF为自己的组织,对社区内的各种信息最知情,并自觉地维护CDF,为CDF的正常运营提供了良好的制度保证和群众基础。从2005年1月,“项目办”在江头和沽泥盆2个行政村13个自然村共投入社区发展基金37.2万元,截至2007年4月,CDF已累计发放贷款83.22万元,457户次,利息结余54840.60元,取得了较好的经济和社会效益。

1.有了CDF,农民不出村就能得到贷款,很方便,也降低了贷款成本。CDF账目公开,利率是在征求大家意见后确定的,比较合理,还款压力不大,满足了农户部分生产和生活方面的资金需求,维持了农户的简单再生产,为农民带来了更多的发展机会,提升了农户的发展能力。例如,江头村大满山红CDF的贷款主要服务社员购买母牛、母马,养殖大牲畜(大牲畜主要是指牛和马。白族有语言,但没有文字,在白族语中大牲畜的发音是“zaihui”,就是钱财的意思。),促进了该社区畜牧业的发展。CDF刚进入大满山红时,该社区只有80多头(匹)大牲畜,而现在已有230多头(匹),增加了社员的家庭收入。其效果可以从“项目办”对贷款农户的随机抽样调查中显示出来(见表1)。

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