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审计暴露六大体制“软肋”
预算制度:“黑洞”如何弥补

  政府实行财政预算的目的,就是便于人民群众进行监督。然而,从此次审计报告中,我们却看到,大量财政支出没有纳入财政预算,成为吞噬巨额财政资金的“黑洞”。

  ——预算外资金成为监督盲区。大量财政资金游离于中央预算之外,几百亿的彩票公益金、行政事业性收费等未纳入预算管理。一些地方政府还故意把预算内资金改变为预算外资金。据对17个省的调查,2002年,中央政府对这些省实际补助资金4149亿元,但编报纳入省级预算的只有936亿元,仅占补助总额的 22.5%.审计署财政审计司长侯凯说,预算外资金实际上已经脱离了人大的监控,并且很容易被随意支配和使用。一些地方用来大盖楼堂馆所,购买高级轿车,滥发奖金以及大吃大喝的钱很大一部分来自这部分资金。

  ——上年累计节余资金成为监管死角。据统计,2002年,中央部委财政拨款节余646.03亿元,只有56.65亿元纳入2003年部门预算,其余589.38亿元都留在了原部门。审计署的一位官员指出,没有纳入预算的节余资金最容易藏污纳垢,滋生腐败。

  ——“小财政部”内部问题多多。目前,除了财政部外,国家发改委、科技部、国防科工委等部门也有不小的预算分配权。这些部门实际上成了一个个“小财政部”,可以对财政部整块划拨的资金进行再分配。而这部分预算资金的分配还很不规范,给预算改革造成了强烈冲击。例如,2003年,国家发改委安排中央预算内基本建设投资304.49亿元,预留76.13亿元,占年度预算的25%.国防科工委分配162.1亿元的预算资金,年初预留62.91亿元,比例高达 38.8%.

  转移支付:如何规范审批

  长期以来,地方政府为了争取更多的资金,对跑中央部委乐此不疲,群众讽刺说这是“跑部钱进”。“跑部钱进”主要“跑”的是有审批分配权的中央部委,而这“钱”主要是指中央专项转移支付资金。“跑部钱进”问题在此次审计报告中有多处体现,暴露出我国财政转移支付体制存在的诸多缺陷。全国人大内务司法委员会委员刘鹤章将之概括为三大问题:

  一是不公开。据了解,当前中央补助地方支出已占中央财政支出的一半以上,但其分配去向很难从预决算报告中看出来,资金分配严重缺乏透明度。全国人大不知道数千亿元资金都分给谁、分到哪些项目上了。地方不知道自己能得到多少中央转移支付。2003年,中央向地方转移支付的8000多亿元资金中,有2300多亿元没有开列具体项目。

  二是不公正。目前中央的转移支付,很多没有分配办法,主观随意性很大。“会哭的孩子有奶吃”,于是多跑的多给,少跑的少给,不跑的不给。一些地方干部反映,现在到部委争取项目和资金,很大程度上是靠拉关系、攀老乡、谈交情。于是,一些地方政府为了多要钱,千方百计讨好拉拢有关部委官员,导致灰色收入、“权力寻租” 现象时有发生。

  三是缺乏效率。现在很多转移支付资金都由中央直接分配到县、乡,由于信息不对称,导致分配缺乏效率。一位地方领导曾私下告诉记者,中国这么大,有的部门就那么几十个人,根本没办法去核实,他们只看材料,而材料谁不会编?出于这种估算,很多地方政府对中央转移支付,往往抱有“不要白不要,不花白不花”的心态。于是,决策不慎重,用钱缺约束,挤占挪用、贪污腐败问题层出不穷。

  投资体制:如何提高效益

  此次审计报告暴露出的一个重要问题,就是政府投资效益低下。审计报告称,目前部分城市基础设施建设、公路、水利等项目投资效益不高的问题非常突出。部分项目未按期建成投产,部分已建成项目运营效果差,有的工程质量存在重大隐患,挤占挪用建设资金及损失浪费问题严重。2002年审计发现,总投资27.2亿元的福州长乐国际机场,投入运营4年半,累计亏损11亿元。

  政府投资效益低下,原因是多方面的。一些投资低效,是由于决策者认识水平低、决策能力差、信息不灵通等因素导致,结果“好心办坏事”。但是,也不能排除一些人主观故意为之,把错误决策作为牟取个人私利的手段。

  原国家电力公司领导班子决策失误造成重大经济损失的案例就非常典型。该公司投资、借款、担保、大额采购和重大股权变动项目6818个,查出有损失或潜在损失的项目就有631个,金额达78.4亿元,其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成损失或潜在损失32.8亿元。有关部门从中发现涉嫌经济犯罪案件线索12起,涉案金额高达10亿元。

  专家指出,“决策失误”决不能成为国家资金白白损失的借口。一项决策失误造成的经济损失,往往数额巨大,绝非一般贪污腐败行为所能比。所以,必须追究“失误者”的责任。

  针对投资效益不高的问题,审计报告提出了应解之道:“进一步研究完善政府投资的决策机制,合理划分中央与地方的投资事权,提高项目规划和决策的科学化水平;逐步建立健全投资项目绩效评估制度以及建设责任追究办法,加强对项目的建设监督检查,促进提高财政资金的投资效果。”

  监督制度:何时不再虚置

  我国的监督制度不可谓不多,有党内监督、人大政协监督、专门监督等等。然而,如此大规模、深层次、高规格、不留情面地揭发中央部委和地方政府的问题,触动体制痛处的,却是一个在国务院部委中排名靠后的审计署。审计机关在反渎职、反腐败行动中这种出人意料的表现,为我们完善权力监督提供了诸多启示。

  ——必须加快政治体制改革。一些中央部委之所以敢于挪用贪占预算资金,根本原因是缺乏外在监督。各级人大本来肩负着宪法赋予的“审查和批准”各级政府 “预算和预算执行情况”权力,但在实际操作中,却只能起到履行法律程序的作用。全国人大常委会委员张肖感叹道:“预算表,内行说不清,外行看不懂。”要改变人大在预算监督上的“虚位”状态,必须通过政治体制改革来实现。

  ——必须加强对一把手监督。国家发改委经济研究所副研究员刘国艳说:“虽有预算法等相关法律,但在很多地方法律形同虚设,一些政府部门领导并不认真执行预算。”现实中,不少地方的预算决定权高度集中在少数领导手中,预算如何编制、怎样执行,往往靠的就是领导的一句话。从这个意义上讲,预算“软弱”的问题在一定程度上又是对一把手监督的问题。对一把手监督的失控,必然产生制度虚置、机构虚位、功能虚化的问题。

  ——必须加快纪检监察体制改革。反腐专家邵道生撰文责问:“为什么这些部委的严重问题是被审计署‘审’出来的,而不是被这些部委的纪检部门‘纪检’出来的?”邵道生以国家体育总局“动用中国奥委会专项资金1.31亿元”用于建设职工住宅和发放补贴为例,指出: “在这个问题上国家体育总局的纪委基本上失去了其纪委的功能。”邵道生发现的其实正是我国纪检体制所面临的困境:从目前很多涉及领导干部的大案要案来看,几乎没有一件是同级党委成员主动检举的,几乎没有一件是同级纪委主动举报的。由此可见,加快对纪检监察“双重领导”体制的改革已经是势在必行。

  ——必须加强对“钱”的监督。过去,我们把监督重点更多地放在了“人”和“权”上,此次审计报告所揭示的一系列严重问题昭示我们:必须要加强对政府用 “钱”的监督和管理。全国人大常委会委员邢世忠说:“审计出的问题有个共同的特点,就是中饱私囊,使国家、集体受损害,个人获得暴利。”财务管理违法违纪,往往涉及金额巨大,又通常覆盖整个部门或行业,使腐败呈现“集团化”趋势,可谓危害巨大。据了解,目前纪检监察部门正在积极介入,与审计机关进行“联手反腐”。

  问责制度:如何落到实处

  审计报告一出,立刻在群众中引起强烈反响,要求追究有关人员责任的呼声愈演愈烈。但是,令人遗憾的是,审计报告“榜上有名”的各大部门却一片缄默,没有一个高官站出来承担责任。“审计风暴”让我们看到了官员问责制的缺失和漏洞。

  人们发现,在此次审计报告中,有不少“屡审屡犯”的例子。全国人大农业与农村委员会委员李梅芳怒言,上一次审计出国家林业局系统挪用和贪污3300万元,后来这个事情怎么处理的也不知道。这次又出现变更项目骗取国家预算资金的恶劣行为,对于这样屡查屡犯的单位和部门要加大审查力度和执法力度。

  这些位高权重的部门何以敢于屡教不改?官员问责制的缺失可以说是一个重要原因。当前,官员问责制度正在全国逐步确立,并从安全事故问责逐渐扩大到其他领域。但是,审计问责仍是一个盲点,不少部门违法违规使用资金规模大、范围广、持续时间长,但受到惩处的高官鲜而有之。有的照样升迁,更多的大事化小,小事化了,或内部从轻处理。

  因此,对公共部门经济活动的监督,仅仅依靠审计部门“探雷”是不够的,还必须有纪检监察部门的“排雷”行动跟进。同时,组织人事部门必须对“埋雷”者进行责任追究。

  政务公开:如何持久深入

  今年的审计报告引起巨大社会反响,一个重要原因是报告显示出前所未有的公开和透明。在党中央、国务院的支持和领导下,“审计风暴”在推动政府政务公开方面,向前迈进了一大步。权威人士称:“在新中国的历史上,全面揭露政府部门问题的,审计是第一家。”

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