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摘要:我国经济运行已进入新一轮的快速增长期,经济增长的内在动力正在加强。积极财政政策转型的条件已基本具备,应采取渐进式的转型方式,对财政政策的调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整。与当前宏观经济形势相适应,采取以结构性减税为主的新一轮税制改革,以税收政策促进经济结构的战略性调整。尤其是针对严峻的就业问题,应制定、完善税收政策以促进就业。


一、积极财政政策转型与新一轮税制改革的政策取向
(一)对我国当前宏观经济形势的分析判断
据国家统计局发布的数据显示,我国经济在2002年已基本走出低谷的基础上,2003年已进入了一个快速增长期,2004年前三季度继续保持了较快增长的势头。拉动经济快速增长的“三架马车”―投资、消费和进出口都保持了良好的增长态势,特别是固定资产投资成为经济增长的最主要推动力。同时,物价温和上涨,货币供给充足,国民经济已经走出了通货紧缩的阴影。
有人据此认为,从高的GDP增长率、高的投资率和物价上涨这几个经济发展指标来看,经过这几年以增发国债扩大投资为主要特征的积极财政政策的实施,我国经济发展已经出现了过热 的问题,并有引发新一轮通货膨胀的可能。在当前经济形势下,减税政策不符合反经济周期调节的基本原则,再实施减税政策就是给现在过热的国民经济“火上添油” ,结果助长了通货膨胀。
直观上看,所谓的经济过热,其判断标准主要有三个:(1)较快的经济增长速度。2003年我国GDP增长了9.3% ,是1997年以来增长最快的年份;2004年前三季度GDP同比增长9.5%,比去年同期提高0.6个百分点。(2)较快的固定资产投资增长速度。我国全社会固定资产投资增长率从2003年的26.7%提高到了2004年第1季度的43%和1-3季度的29.9%,个别部门投资增长率甚至达到或超过了100%,如今年第1季度,钢铁、水泥行业投资同比分别增长了107.2%和101.4%,其他如电解铝、煤炭、房地产和汽车等的投资增长率也居高不下。(3)较高的CPI涨幅。2003年1-12月累计平均,我国CPI比2002年同期上涨1.2%。2004年1-9月份,除2月份和9月份外CPI同比涨幅逐月走高,各月同比分别上涨了3.2%、2.1%、3.0%、3.8%、4.4%、5%、5.3%、5.3%和5.2%,呈较明显的V字型变动态势。1-8月份同比累计上涨4.0%,是自1997年以来涨幅最高的。
但我们认为,至少有以下几条理由说明经济并未整体过热:第一,从经济周期的视角看,当前GDP增长速度还远未达到过热的水平。我们只要考察上一个经济周期(按谷-谷方法划分)中历年的GDP增长速度,就会发现从1990年到1998年9年中只有3年低于9.1%。也就是说,2003年GDP增长速度虽为7年来最快,但还不及上一个经济周期的平均水平。第二,从经济结构和投资结构来看,高投资率有一定的合理性。我国目前的经济结构已经显出了重工业化的特征 ,而这需要高投资来支撑;基础设施和公共设施的建设既是投资需求又是最终需求,计入房地产投资的绝大部分也是最终需求,所以目前投资需求高于消费需求。第三,现在国内各种商品库存并不是短缺到能使价格上升过高的程度,而且国际市场对于中国经济资源的影响也越来越大,现在全球经济仍处于通货紧缩的状态,中国物价也相应会受到一定影响。因此,中国经济没有出现通货膨胀的基础。
我国经济存在的局部过热现象,可以归结为我国经济结构不合理所导致的经济发展结构性失衡的问题,或者说是一种结构性过热现象。当前经济发展结构性失衡主要表现为:
(1)产业投资增长不均衡。2004年1-7月份,我国第一产业投资277亿元,同比增长15%,;第二产业投资10851亿元,增长42.5%;第三产业投资15987亿元,增长24.6%。
(2)行业发展冷热不均。钢铁、水泥、电解铝、房地产、汽车等行业过热,而其他行业则相对较冷。据国家发改委有关负责人指出,目前在建的钢铁项目全部建成后,到2005年年底全国至少将形成3.3亿吨钢的生产能力,而钢需求量预计2010年才能达到3.3亿吨,钢铁工业投资已超前5年。到2003年,我国水泥总产量已达到8.13亿吨,占全世界总产量的1/3以上。目前,我国电解铝在建能力有310万吨,2005年产能预计达到1000万吨以上,超过市场预计需求近1倍。
(3)即使在投资过热的行业中,也存在不同程度的结构性失衡问题。如,我国钢铁工业发展中存在的结构性失衡现象主要表现为:第一,严重的低水平重复建设现象。据初步统计,2003年我国新建成炼铁高炉81座,能力约3542万吨,其中1000立方米以上的高炉只有6座,能力1000万吨,占28%;新建炼钢炉60座,能力3475万吨,其中100吨以上的转炉只有8座,能力940万吨,占27%。第二,产品结构不合理。据分析 ,我国钢材品种结构中,普通型线材、中厚板、窄带钢等一般档次产品占钢材总产量的70%以上,生产能力过剩;而高档次的钢材品种,还需要大量进口。据统计,2003年全年进口钢材3717万吨中,90%是附加值高的板材产品,占到国内市场消费量的35%—70%。但现在我国钢铁企业,特别是民营钢铁企业扩建、新建的钢材品种,大多是棒线材和热轧窄带钢,大部分属于低水平扩张的范畴。再如,我国水泥行业也存在严重的结构性问题。根据中国水泥协会的数据,2003年中国水泥企业的平均日产规模是16.8万吨;全国最大的安徽海螺集团达到4000多万吨,这也是全国唯一超千万吨的大型水泥企业;百万吨以上的水泥企业也不过几十家。此外,水泥行业存在的结构性矛盾还体现在技术差异上,代表水泥发展方向的新型干法水泥比重很小,90%以上是工艺落后的立窑水泥。所以说,即使是过热的钢铁、水泥等行业也存在严重的结构性问题,并不是全行业过热。
(二)积极财政政策转型的基本思路
自1998年我国开始实行积极财政政策以来,至今已有6个年头。积极财政政策的实施,对拉动经济增长、促进国民经济的稳定协调发展发挥了积极的作用。据有关部门统计,从1998年至2002年,我国积极财政政策年均拉动经济增长分别为1.5、2.0、1.7、1.8和2.0个百分点。但是,以扩大国债投资规模为特征的扩张性财政政策不可能、也不应该长期实行下去,在经济形势好转之后,就应适时转型。
从前文分析可知,我国经济运行已进入新一轮的快速增长期,经济增长的内在动力已然形成,并正在加强。因此,积极财政政策转型的条件已基本具备,但是鉴于我国经济中尚存在的问题和国内外的历史经验,应采取渐进式的转型方式,对财政政策的调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整。
1.调整财政政策的调控目标:由刺激经济增长转向增加就业和解决“三农”问题。我国经济运行中,消费需求不足仍然是一个突出问题。而消费需求不足的深层次症结,就在于就业问题和“三农”问题。增加就业,有利于提高城镇低收入群体的收入水平,有利于缩小居民收入差距,提高社会消费倾向;而农村经济的发展、农民收入的增加和农村市场的真正启动,将是我国消费需求增长的根本保证。把增加就业和解决“三农”问题列为财政政策乃至整个宏观调控政策的重要目标,不仅可以解决需求不足问题,促进经济的持续稳定发展,还便于将当前的财政政策与今后长期的财政政策及发展战略很好地衔接起来。
2.调整财政政策的调控方式:由需求管理转向需求管理与供给管理并重。我国现行的积极财政政策是典型的凯恩斯主义需求管理政策,其政策措施的核心和主要内容都是围绕着刺激需求展开的。但就当前我国的现实情况来看,既有消费需求不旺的问题,又存在供给结构不合理的问题。我国的产业结构、产品结构和城乡“二元”经济结构极不合理,供给状况不能适应不同阶层、不同收入水平消费者的需求。而且随着人们收入水平和有效需求水平的不断提高,供给可能发展成为矛盾的主要方面,调整供给将显得越来越重要。从西方发达国家的实践经验来看,长期实行通过扩大财政赤字、增发国债来刺激需求而得政策,必然会带来经济“滞胀”的恶果。因此,进入新世纪以来,西方国家普遍采用兼顾需求管理与供给管理、而以供给管理为主的财政政策。这一经验值得我们借鉴。
3.调整财政政策的调控手段:由主要使用以国债投资为主的财政支出手段转向财政支出与税收手段的并用。一般来说,扩张性的财政政策主要采用扩大财政支出和减税两种政策手段。而我国一直采用单一的以国债投资为主的财政支出手段,尽管在税收等方面也采取了一些措施,但相对国债投资手段来说,则是很微弱的。政策手段的运用必须服从于政策目标和政策调控方式的变化。在将增加就业和解决“三农”问题纳入财政政策的目标、实行需求管理和供给管理并重的条件下,再继续单独依靠国债投资手段,显然是不够的,只有综合运用财政收入和支出的各种手段,包括税收、国债、投资、补贴、转移支付等手段的组合,才能有效地实现调控目标。从市场与计划调节的关系来看,税收相对于财政支出手段,更符合市场调节的要求。因此,应特别重视税收手段的运用,通过充分发挥税收的调控作用,为社会投资提供更为宽松的环境,促进经济社会的长期协调发展。

(三)新一轮税制改革的政策取向
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》),明确提出了新一轮税制改革的原则和任务,这对完善我国税收体系和制度,改善宏观调控,促进国民经济的健康发展具有重要意义。
1.新一轮税制改革实质实行的是一种结构性减税政策
减税政策通常是指通过调整税收的法规制度而带来的税负的降低,即通过降低税率、减少税种、缩小征税范围(包括提高起征点和免征额、增加扣除项目及数额、增加税收减免优惠等)等来降低税负。而我们所谓的结构性减税,则是指结合税制调整,把一些主体税种和重要税种的微观税负(税率)适当降低,同时辅以开征一些新税种和调高一些辅助性税种的税率,但从总体上看,具有减税效应 。尽管减税从长期来看有利于税收的持续增长,但从短期来看政府确实存在减收的压力,所以,在实施大规模减税政策的同时,为缓解财政收支的压力,就需要采取辅助性的增税措施,这与减税并不矛盾,因为减税是主旋律,增税是减税政策顺利实施的重要保障。
新一轮税制改革实行的是一种结构性减税政策,具有明显的减税效应,并且力度相当大。首先,伴随着增值税转型、内资企业所得税税率的降低和减免农业税等减税政策的实施,我国还将采取诸如扩大增值税征税范围、提高外资企业所得税负担、增加消费税部分税目、开征遗产税与赠与税等一些辅助性的增税政策,而这就是我们所谓的结构性减税政策。其次,从本轮税改对财政收支所带来的总体影响来看,据我们粗略估算,就改革方案算大账,改革增值税、企业所得税和统一城乡税制,大约会减收2000-2500亿元,占2003年税收收入的10%-15%;如果再加上偿还欠出口退税款,则约减收5000-5500亿元,占2003年税收收入的25%-27%。可见税改的减税效应之大。
当前在我国实行结构性减税政策是非常必要的,而且具有重要的意义。主要表现在:第一,从理论和实践上看,减税对经济发展能起促进作用。减税,不论对商品税、所得税和其他税种来说,都会对生产和消费有明显的刺激作用,我国改革开放以来实行的减税让利政策,明显地促进了经济发展就是个有力的证明。对不同的税种进行减税,尽管它们之间有着不同的功能特点,但具有扩张效应是共同的。第二,我国税费总负担相当重,不利于提高企业的竞争力。第三,我国的主要税种―增值税、企业所得税和个人所得税的法定税率同国外和周边国家比,都偏高 。第四,我国最近几年税收增量占GDP增量的比重过高。根据有关资料统计,1998-2003年税收增量占GDP增量的比重平均为33%,而2003年高达39%。这就是说,每年新增GDP的1/3以上被税收拿走了。
目前在我国实行结构性减税政策非常必要,而且新一轮税制改革确实具有力度很大的减税效应。这如果在西方,将会被执政党和政府大张旗鼓地进行宣扬,因为它会对经济和民众生活产生重大影响,有利于赢得民心,争取选票。但令人费解的是,我国政府似乎忌讳谈论减税问题。表现在,在分步实施税制改革的《决定》中,明确了这次税改的原则和内容,但没提及税改的指导思想和政策:到底是增税,减税,还是不增不减?从主管部门领导的讲话和文章来看,税改的基调似乎是明确的,即不增不减。但这显然与本轮税改的内容差距过大。若果真按此指导思想来设计税改方案,恐怕优化税制的目标就会落空。
2.结构性减税政策与当前宏观经济形势是否存在矛盾
由前文分析可知,我国当前经济并非整体过热,只是一种结构性过热。而且我国政府从去年下半年始采取的一系列“有保有压”的调控措施,也已经取得了初步的、阶段性的成效 ,整个经济正朝着宏观调控的预期方向发展。应该承认,从短期来看,减税政策确实与我国当前结构性过热的经济形势存在一定矛盾,但并不严重。从优化税制结构本身和完善宏观调控手段来讲,结构性减税政策还是有它实行的必要性。
首先,实行结构性减税政策是优化税制的内在要求。一个良好的税制就是兼顾了税收效率与税收公平的税制,这也是我们优化税制的目的所在。而我国增值税的转型和个人所得税制的改革无疑会使我国的税制结构得到进一步的优化。增值税的转型更有利于体现税收中性,从而提高了资源配置效率;而所得税法定税率的降低则有利于减少逃税激励,提高了税务行政效率。增值税的转型,内外资企业所得税的统一,城乡税制的统一,有利于促进公平竞争,体现了横向公平;而个人所得税计税模式的转变,则有利于缩小收入差距,体现了纵向公平。所以说,我们的结构性减税政策兼顾了公平与效率的要求,这也正是优化税制的内在要求,而良好的经济发展环境则给优化税制带来了契机。 
其次,实行结构性减税政策有利于促进我国经济结构的优化。中国经济的快速增长与工业化进程的国际经验是吻合的 。工业化国家的历史经验显示:经济结构是在经济增长的基础上变动的;经济结构的变动又影响着经济增长,成为经济增长的重要条件;当经济发展到一定阶段后,会有一个加速期,即“起飞”阶段,经济快速增长的主要动力来自经济结构的及时转型。当前我国经济仍处于高速增长时期,能否实现持续高速增长,关键是调整经济结构。我国经济结构不合理主要体现在产业结构不合理,地区经济发展不平衡以及城乡二元经济结构等。结构性减税政策的实施则在客观上优化了我国的经济结构:增值税的转型,企业所得税计税工资规定的废除、R&D费用税前扣除标准的提高等都有利于推动高新技术产业的快速发展,提升我国的产业结构;规范税收优惠,建立税式支出制度等,有利于缩小地区间经济发展的差距;统一城乡税制则是逐步缩小城乡差距、解决“二元经济结构”问题的有力举措。
另外,结构性减税政策正在成为促进我国经济、社会可持续发展的长期战略性选择。与扩大财政支出的政策相比,减税政策具有其自身的特点,其作用不可替代。长期实行扩大财政支出的政策会使资源日益向政府集中,不仅导致资源配置效率低下,同时会造成政府权力的扩张,危害市场经济的正常运行。而减税政策的作用则主要是通过影响市场经济微观主体的决策来实现的。社会主义市场经济要求市场在资源配置中发挥基础性作用,这一市场经济的本质要求使得有利于市场资源配置的减税政策逐渐成了我国长期性的战略选择。减税政策的长期化也与新经济的出现密切相关。这种主要依靠人力资本的新经济更适应于中小企业和灵活多变的经营方式。在此前提下,增值税转型,降低所得税的边际税率,增加对中小企业的税收优惠等,就成了减少干预以培育新兴产业的必然选择。因此,结构性减税政策是适应我国经济结构调整和促进经济长期可持续发展的战略选择。
3.实行结构性减税政策对我国引进外资的影响
据商务部数据,截至今年7月底,我国累计实际使用外资金额5402.92亿美元 ,是发展中国家中最大的吸收外商投资国。这也是我们实行结构性减税政策所面临的现实背景。减税政策中重要的一条是统一内外资企业的所得税,两税合一后,外资企业的税负会有所提高。那么,这会不会影响我国引进外资的规模,进而影响我国改革开放的大好形势呢?我们下面进行具体分析。
第一,税收政策在一国的投资环境中只能起到部分激励作用,并非决定因素,因此,外商税负的提高对我国外资增量的影响不大。经济学家约翰.邓宁于1977年提出了著名的 “OLI”理论(折衷理论) 。他认为,若想吸引跨国企业的投资,必须为其提供三个方面的优势,即所有权优势(O)、区位优势(L)和内部化优势(I)。所有权优势为一国企业拥有或能够获得而国外企业没有或无法获得的资产及其所有权,主要包括技术优势、企业规模优势、组织管理优势和金融优势等。区位优势是跨国公司在选择海外公司的国别、地点时必须考虑的东道国或东道国公司所具有的各种优势的反映。不仅包括资源禀赋,还包括经济和社会因素,如市场规模和结构,市场发展的前景和潜力,文化、法律、政治和制度环境,政府法制和政策等。区位优势的大小不仅决定着一国企业是否进行对外直接投资和投资地区的选择,还决定了对外直接投资的类型和部门结构。内部化优势是指由于某些产品或技术通过外部市场转移时会增加交易费用,跨国公司通过对外直接投资,在母子公司或子公司之间进行中间产品的转移,就会防止市场缺陷的冲击,从内部化中获取高额利润。
在我国,这三个优势之中,区位优势比其他两个优势的影响要大得多。首先是我国的政局、政策和法律。若政局不稳,意味着投资有全部丧失的可能;政策多变,将使投资者无所适从;法律不健全,投资者的权益将得不到有效保护。因此,这三者实际上是外国投资者决定是否投资的前提。其次,我国是否具备办企业所必需的条件,如原材料、市场与劳动力等。其中最重要的是市场,产品是否有销路,这是一切投资者最关心的问题。再次,我国是否具备办好企业的必要条件,如较高的政府部门办事效率、完善的交通、运输、银行、通讯、保险等基础设施等。如果投资的前提、办企业的必需条件和办好企业的必要条件均已具备,这就表明投资能够赚取利润。只有在确信投资能够赢得回报的条件下,外国投资者才会进一步考虑赚多赚少的问题,也就是考虑诸如税率的高低、税收优惠的多少等优惠待遇的问题。否则,优惠再多、税率再低对外国投资者也不会有吸引力。例如,乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家,但它对外资的吸引力并不大;美国尽管对外资企业不实行税收优惠,但它一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。因此,税收政策只是构成投资环境的一个因素,只能起到部分激励的作用,并非决定性因素。事实上,税收优惠、地皮价格的优惠和劳动力成本低等因素只对中小资本和发展劳动密集型行业有较大的吸引力,大型的跨国公司具有雄厚的资本、一流的技术和管理水平,其投资往往推行长期战略回报,注重整体利益和综合经营,对一般的投资优惠或投资刺激常常兴趣不大,而更多地关心基本的投资环境以及投资条件的稳定性。
第二,企业所得税负担提高对外资存量的影响也不大。主要基于以下判断:其一,外资选择在中国,更看重的是投资环境,而并非只是税收优惠,而且一旦撤离,外资将承担此前已经付出的沉没成本;其二,在华经营过程中,外资透过转让定价,其应纳税所得额其实已经大幅降低,由提高税率所带来的业绩敏感性并不高。其三,为保持政策的连续性,对已在华投资的老企业,可以采取一些过渡办法予以补救。例如,对外资老企业,可以在一定期限内(例如3-5年)对其由于两税合并而多交的税款予以退税。
从未来走势看,我国吸收外资还会保持良好的增长态势。这是因为我国吸收外资诸多有利的基础因素并没有改变:投资领域进一步扩大,软硬环境明显改善,国民经济发展势头在全球突出强劲,外商在新一轮制造业转移中普遍将我国视为投资信心最强国。此外,我国社会稳定,奥运会、世博会、西部大开发、振兴东北老工业基地等带来的商机所具有的吸引力,都表明我国吸收外资不会出现持续大幅度下降的可能。并且,从进出口贸易的强劲增长以及合同外资额30%以上的高增长率来看,我国吸收外资有望上一个更大规模的台阶。
4.当前是实行结构性减税的最好时机
当前我国经济已基本走出低谷,进入了一个新的快速增长期,而我国税收连续几年的超额增长也为实行减税政策提供了现实的财力支持。所以说,当前是实行结构性减税的最好时机,具有可行性。
近几年我国税收增幅很大,财政有能力拿出一部分支持税制改革,从而形成“经济-税收-经济”的良性循环。2001、2002、2003年和2004年前三季度,我国税收增长幅度分别为21.6%、15.2%、16%和26.3%,远高于同期GDP的增长速度7.3%、8.0%、9.3%和9.5%。根据前面的测算,这次税改的减税效应,如果不考虑偿还出口退税的欠账,大约在2000-2500亿元之间。由于这次税改的任务是分步实施,逐步到位,假定5年内完成,则每年平均减税在400-500亿元,占2003年税收增长额的13%-17%,仅占2003年税收总额的2%-2.5%;估计占2004年税收增长额的8%%-10%,仅占2004年税收总额的1.6%-2% 。应当说这一减税规模财政是承受得了的。至于拖欠3000亿元出口退税款的问题,据报道到今年5月底已基本还清,这反映了财政具有相当大的承受能力。

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