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智利的发展模式究竟有什么特色?
内容提要  自20世纪90年代以来,伴随着以“华盛顿共识”为指导的经济改革在拉美地区普遍展开,这个地区的经济呈现出剧烈动荡和增长乏力的局面。而智利经济却表现不俗,不仅宏观经济形势基本保持稳定,而且增长势头强劲。笔者认为,智利的经济成就是政府从本国的实际情况出发,实行自主的、有创意的经济政策的结果,或者说,是智利逐步背离新自由主义的结果。智利经济改革迄今大体经历了三个阶段。第一阶段的智利经济改革具有强烈的意识形态特点,但这个阶段的改革成效并不好,表现为经济剧烈的起伏动荡;第二阶段的改革依然是在军政府时期进行,但在政策上进行了较大的调整;随着1990年文人政府取代军政府上台执政,智利经济改革进入了一个新的阶段。笔者就智利历届文人政府所奉行的贸易政策、汇率政策、强制存款政策、财政政策、支持中小企业政策和社会政策做了详细论述。 

  经过30年的改革,智利经济发生了深刻变化,市场经济体制已经建立,企业私有化过程已基本结束,一种新的出口导向发展模式已初步形成。从当前情况来看,智利经济面临的主要问题既不在于其经济体制,也不在于政府的宏观调控能力,而在于这种新的发展模式的局限性。


  关键词  智利,经济改革,经济政策,发展模式


  自20世纪90年代以来,随着以“华盛顿共识”为指导的经济改革在拉美地区普遍展开,这个地区的经济呈现出剧烈动荡和增长乏力的局面。然而,智利经济却表现不俗,不仅宏观经济形势基本保持稳定,而且增长势头强劲,1991-2000年以年均增长6.6%的业绩居拉美各国之冠(1990-2003年为5.6%),比同期拉美地区的平均增长率(3.3%)高出1倍,成为智利发展史上经济增长最快的时期。对于智利经济的出色表现,究竟应当如何解释?智利是新自由主义模式成功的样板吗?智利的发展模式究竟有什么特色?本文试图就这两个问题进行一些探讨。


  一  对改革进程的回顾


  笔者认为,智利的经济成就是政府从本国的实际情况出发,实行自主的、有创意的经济政策的结果;或者说,是智利逐步背离新自由主义的结果。为了说明这个问题,有必要对智利的经济改革进程作一个简要的回顾。智利经济改革是在军队通过1973年“九一一”政变推翻阿连德领导的“人民团结”政府之后启动的,迄今大体经历了三个阶段:1974—1982年,1983-1989年,1990年至今。


  第一阶段的智利经济改革具有强烈的意识形态特点,不仅严厉谴责“人民团结”政府“全面破坏了经济”,“企图把智利变成一个马克思主义的极权国家”,而且全盘否定前期由国家主导的、高保护下的进口替代工业化发展模式,主张建立彻底的自由市场经济,推行自由贸易,发挥比较优势。当时采取的主要改革措施包括放松管制,归还前政府征收的私人土地和企业,实行贸易自由化(平均关税由1973年的94%降至1979年6月的10%,取消非关税限制),开放金融市场和资本账户,反通货膨胀(包括采取货币升值手段),等等。这些改革的指导思想是:“一旦确立了市场力量的统治,资源就会(无代价地)重新配置给本国具有比较优势的出口工业,从而既带动出口也带动整个国民产值的快速增长。”然而,这个阶段的改革成效并不好,表现为经济剧烈的起伏动荡,其中1975年和1982年分别出现负增长(-12.9%和-14.3%),1974-1981年的平均增长率仅为3.3%,低于1960-1970年的4.2%。虽然这个阶段出口明显增长,但进口增长更快,形成大量贸易赤字,到1981年出口已呈现下降趋势,到1982年智利因举借外债失控而陷入债务危机。


  第二阶段的改革依然是在军政府时期进行的,但在政策上进行了较大的调整。弗伦奇—戴维斯把这种调整称之为“对新自由主义正统的偏离”(unadesviacion de la ortdoxia neoliberal)。他指出:“为了应对1982年的严重衰退,智利被迫调整政策以对付外部的严重限制和促进国内的复苏。于是就出现了从主要是在70年代及80年代初确立的非常正统的或新自由主义的模式向一个更实用主义的模式的转变,包括从某些初期改革中的局部倒退。”


  第二阶段主要的政策调整有以下几个方面。(1)重新提高关税。前期快速的贸易自由化改革引起进口激增和外来商品的剧烈竞争。为扭转这种局面,智利政府在1982年以后再度提高关税,由原来10%的统一关税逐步提高,1984年9月达到35%的最高水平。1985年3月起关税开始缓慢下调,直到1991年年中才稳定在11%的水平上。尽管如此,1984-1989年的平均关税水平仍为20%,比1980-1982年期间高出1倍。(2)实行出口退税制度(sistema de reintegro),并对出口生产商进口机器设备减免关税。(3)调整汇率。1983年,智利重新实行爬行汇率制(paridad reptante),官方汇率根据国内与国际通货膨胀的差别不断调整,不仅纠正了原来的货币升值,而且使货币逐步贬值,1982-1988年期间货币实际贬值幅度达130%。此外,80年代期间,政府还采取了加大反倾销力度,实行主要农产品价格按国际行情浮动,对出口企业提供技术支持以及减税等措施。上述政策措施至少反映出债务危机发生后国家对经济生活采取了一种主动干预的积极态度。这些政策调整不仅促使资源配置进一步向可交易产品生产部门转移,推动了出口的增长,而且也带动了替代进口商品的生产,对于缓解80年代因债务危机引起的困境起了积极作用。整个80年代,拉美地区经济出现“失去的10年”,1980-1990年地区年平均增长率仅为1.1%,智利却仍然达到3.0%,比地区平均增长率高出1.7倍。


  随着1990年文人政府取代军政府上台执政,智利经济改革进入了一个新的阶段。J.拉莫斯认为:“的确,在智利,从1990年起,随着民主的到来,(对新自由主义模式的)偏离就更大了。发展战略虽然是建立在新自由主义模式的基础上,但已经作了修改,旨在建立一个致力于同时取得增长与公正的更积极的国家(un Estado mas activo),而不是像新自由主义所说的公正是增长的结果。”弗伦奇—戴维斯对智利文人政府经济班子的基本立场做了进一步的解释:“新的看法是既赞同对开放过程中的失误有理有据的批评,开放过程造成了70年代严重的工业化倒退和大批企业的破产,但同时也考虑到,新自由主义改革在16年前就开始了,并已在1979年结束。做过了的已是既成事实。翻过那一页,重新开始。”这就是说,文人政府奉行的是对原有的改革再进行改革的方针。或者说,文人政府所继承的主要是改革的基本目标,即由进口替代工业化的内向发展模式转向外向型发展模式,由国家主导型经济转向市场经济,至于基本经济政策,则要由政府根据国内外环境的变化自主地决定和调整。


  二  文人政府经济政策举要


  1990年以来,智利前后几届文人政府采取了一系列行之有效的经济政策,并表现出明显的政策连续性。在本文有限的篇幅内,不能论及所有这些政策,只能择其主要者加以介绍。


  贸易政策。90年代初,文人政府在保持原有的贸易自由化水平的同时,贸易政策的一个重大变化是先后与拉美、北美、亚洲、欧盟等一系列国家和地区集团签署双边自由贸易协定。智利大概是目前世界上对外缔结双边自由贸易协定最多的国家。这一政策调整主要基于以下两点考虑。第一,尽管智利的贸易开放程度已经很高,但是,在当今世界区域集团化迅猛发展的情况下,一国的单边贸易开放所能获得的收益是有限的。必须利用自身贸易开放的条件,与对方签订双边自由贸易协定,才能通过相互的贸易优惠获取更大的收益。第二,鉴于智利的贸易自由化程度明显高于其他拉美国家,因此,在90年代以前,智利的贸易政策就具有一种脱离拉美而面向其他地区的倾向。随着80年代末90年代初拉美各国贸易自由化步伐的加快和地区经济一体化向“开放的地区主义”方向发展,智利必须重新重视发展与本地区的贸易,而采取与其他拉美国家签订双边自由贸易协定是贯彻这一方针的有效途径。可以说,90年代以来,智利通过签订双边自由贸易协定的方式明显地扩大了出口市场。


  汇率政策。如前所述,智利在80年代实行根据国内外通货膨胀率的变动不断进行小幅调整的爬行汇率。进入90年代以后,外资、特别是短期私人资本的大量流入,对本国货币形成越来越大的升值压力。针对流入的外资以美元为主的形势,智利政府对汇率政策做出重要调整,放弃了本币单独与美元挂钩,改用钉住多种货币即“货币篮子”的办法,增加了央行对兑换市场的干预,并对流入的短期资本采取强制存款(encaje)的政策(关于这项政策,下面再做进一步介绍)。上述政策无疑对于稳定汇率和防止货币过度升值发挥了积极作用。这一点对于像智利这样出口对国民经济具有重大影响的国家尤为重要。尽管在90年代中期,主要在1996-1997年期间,智利依然未能有效遏制投机资本的过量流入,以及1995年至1997年10月期间货币累积升值16%,并由此导致亚洲金融危机引起的冲击波和1999年改用自由浮动汇率制,但与某些拉美国家长期采用与美元挂钩的固定汇率制所造成的严重后果相比,智利在这方面所遭受的损失要小得多。由于出口市场的扩大和汇率制度比较合理等多种因素的综合作用,智利的出口在90年代一直保持强劲增长势头:1990-1994年为10.0%,1995—1998年为9.5%,1999—2001年为7.3%。


  强制存款政策。众所周知,外来的短期投机资本对不少发展中国家的金融市场造成了巨大的冲击和严重的后果。智利是最先对这类投机资本采取防范措施的国家之一。1991年6月,智利央行出台了所谓“强制存款”政策,规定投机性的短期资本流入(主要是短期贷款和存款)必须将相当于资本流入量的30%存人中央银行1年,不付利息。这一做法实际上就是提高外部融资的成本,是限制投机资本流入数量和调整外来投资结构的调节措施之一。后来,随着资本流入压力的下降,强制存款比重也逐步下调,直至2001年最终放弃强制存款政策。学术界迄今对这一政策仍有争议。支持者认为,从宏观经济政策角度看,这一政策能给货币政策提供更大的活动余地,可以避免因短期资本流入过多引起的周期深化;在使用外部融资较少的情况下,由资本流入形势逆转所造成的损失就比较小。反对者则认为,这一政策往往并不能达到所追求的目标,特别是在限制资本流入量方面,有可能给国内企业融资带来困难并加大融资成本。e不过,笔者认为,智利在特定的环境下采取特定的政策的做法,从决策层面看是有创意的;与短期投机资本在一些国家造成严重的金融动荡相比,智利实行这一政策所取得的成效是积极的。财政政策。智利文人政府当政以来,对于在金融全球化条件下应该采取什么样的财政政策也进行了有益的探索。据有关文献介绍,智利政府通过适度限制公共开支,根据形势变化对增值税税率进行一定幅度内的向上或向下调整,建立稳定化基金(rondo de estabilizaci6n),保持公共财政相当于 GDPI%的结构性盈余等手段,逐步形成了一种稳健的、负责任的财政政策。90年代以来智利保持了27%-28%左右的投资率,达到其历史最高水平,成为拉动经济增长的关键性因素;与此同时,国家维持了对社会保障体系的资金投人,并偿还了大量外债。“实际上,90年代期间,国家为社会发展提供了持续的财政支持,包括1998—2002年经济减速期间也不例外,中央政府的债务余额由1989年占GDP的43.8%降至2002年的15.9%。” 
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