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谈农地产权制度改革与农地资源的可持续利用

摘要:文章通过对农地产权制度与农地资源可持续利用关系的分析,认为农地资源能否实现可持续利用,其关键在于农地产权制度。一个能确保农地资源可持续利用的农地产权制度至少应包含三个方面的内容,即农地产权明晰、有效的农地产权保护和农地产权的可转让性。完善我国现行农地产权制度的核心可以概括为“弱化所有权、强化和细化承包权、放活使用权”。 关键词:农地产权制度;农地资源;可持续利用      农地资源作为一种有限的和有条件的可更新资源,不仅是农业生产最基本的和不可替代的生产资料,也是地球生态系统中最基本的构成要素。不同的农地产权制度对农民的农地利用行为具有不同的激励效应,使活动于不同农地产权制度框架内的理性的农民选择不同的农地利用方式,而不同的利用方式必将导致不同的利用后果。因此,农地资源能否实现可持续利用,其关键在于农地的产权制度。   一、农地产权制度与农地资源可持续利用的理论分析   农地资源可持续利用是指人们如何以一种合理的方式利用农地资源,使农地资源的生产能力在利用中不仅能够得到保护,而且有所增强,其主要表现为农地资源在利用中的“数量”、“质量”和“生态环境”的可持续性,具体来说包括四个层次的含义:农地数量结构(特别是耕地在农地中所占的比例)的可持续性、物质生产能力的可持续性、农地生态系统的可持续性和农地利用经济效益的可持续性。农地资源可持续利用的实质是对稀缺的农地资源如何进行符合可持续发展目标的优化配置问题。从产权经济学的角度看,农地资源的配置问题实质上是依附在农地资源上的权利的配置问题,而农地资源能否实现优化配置则主要是由农地产权制度决定的。不同的农地产权制度对农民的农地利用行为具有不同的激励效应,使活动于不同农地产权制度框架内的理性的农民选择不同的农地利用方式,而不同的利用方式必将导致不同的农地利用后果。因此,农地资源能否实现可持续利用,其关键在于农地的产权制度。合法有效的农地产权制度可以促进农民以可持续的方式利用农地。   首先,合法有效的农地产权制度为农地的可持续利用提供法律保障。法制化的农地产权制度其意义在于:一是农地权力主体对体现其权力的农地具有排他性的使用性,即农地权力主体在法律规定的范围内,对其所拥有的农地具有不受限制的使用选择权。二是农地产权主体可以通过法律途径获得因侵权损害之补偿。三是农地产权关系的法律化具有较强的稳定性。四是能够完整地保护农地占有者合法的占有权和完全的剩余索取权。因此,如果拥有了合法有效的农地产权,农民在农地利用中就会有稳定感和安全感。为了不断地增加收益,农民十分愿意从长远的角度来考虑如何在现有农地上持续提高农地生产率,在法律的保护下稳定、持续地加大对农地的各种投入,包括生产性投入和保护性投入,实现农地的可持续利用。   其次,完整的农地产权有助于激励产权主体不断提高农地生产率,获得经济收益。农地产权的核心是收益权,因而具有激励动机、激励行为、调动积极性以形成动力的机制和作用。农地产权制度的激励效应主要体现在两个方面:一是对农民努力的激励程度,其高低取决于这一制度所内含的农民努力供给与收益报酬结构的一致性。如果一项农地产权制度安排使农民付出的努力与他所得到的报酬一致,其努力供给量就大。二是对农民努力的激励导向。不同农地产权制度所内含的规则对农民的行为具有不同的激励导向,这种激励导向的差异诱导着农民的农地利用行为向不同的方向发展,从而产生不同的农地利用后果。在农地开发利用中,物质利益的驱动会激励农地产权主体努力从事财富创造和积累。在市场经济条件下,农地产权主体必然千方百计地去收集信息,选择资金流向,确定农地利用的最佳方向,尽量减少利用成本,以实现投资最小化、收益最大化,从而提高农地生产率,增加经济收益。一般而言,农地开发利用的收益大于投资成本的方式,就能持续存在,而这正符合农地可持续利用所要求农地经济效益的可持续性。   再次,农地产权的约束力能有助于约束产权主体的用地行为,降低农地利用风险,防止农地质量下降。如果单有激励是不够的,会促使产权主体为追求经济利益最大化而盲目、无节制地利用农地,造成农地生产能力下降和生态功能退化。约束功能正是弥补了激励功能的这一不足。农地产权的约束功能来自经济的、法律的和道德的三个方面,但主要是经济利益的约束和法律约束。通常说来,农地产权主体出于对自己经济利益的考虑,必然会约束自己的农地利用行为。法律约束是一种强制性约束,由国家规定处理产权关系的规范和准则,产权主体必须遵守,不得违反。因此,农地产权关系也是一种责任关系。法律约束使农地免遭来自产权主体本身由于追求经济利益最大化而可能出现的短期行为,起到了防止农地的再生能力或生态功能衰退、保护农地质量、提高农地生产能力的作用。   二、实现农地资源可持续利用的农地产权制度安排

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所谓农地产权制度,是指制度化的农地产权结构和产权关系。在人类社会的不同发展阶段上,农地产权制度具有不同的内容。在现代市场经济条件下,能保证农地资源可持续利用的农地产权制度至少应包含以下三个方面内容。   首先,农地产权明晰。为了实现农地资源的可持续利用,一是必须确保农地各项产权的权能和利益明确有界。现代产权经济学认为,产权是由权能和利益两部分基本内容构成的,利益是权能的目的,权能是获取利益的手段,产权是权能和利益的有机统一,单纯的权能不构成产权,无利益的产权也是不存在的。所以农地产权有界就包括其权能和利益两个方面。农地产权权能有界就是指各项农地产权权能之间有明确的边界,不能“你中有我,我中有你”,否则农地产权就不具有排他性,不能对其行为主体产生有效的约束。农地产权利益有界就是指在界定各项农地产权权能空间时,各项农地产权的利益要明确界定,否则,农地产权将丧失其对行为主体的激励功能。二是要求各项农地产权必须有明确的主体。由于农地产权是行为主体对农地地产的一组行为性权利,它反映的是人与人之间的经济利益关系,所以农地产权不能离开其行为主体而单独存在。各项农地产权有明确的主体,就是产权的行为性属性的基本要求,其具体含义就是在一定的农地产权结构中,每一项农地产权(包括权能和利益)都对应一个特定的产权主体。农地产权明晰化,有助于明确交易界区;有助于制定公平且有效率的交易规则,并有效地约束和规范行为人的交易行为;有助于行为人在同其他人的交易中形成稳定的预期,从而最大限度地节约交易费用;有助于强化产权制度的激励和约束功能。 其次,有效的农地产权保护。这包括合约各方可通过行使退出权保护自己的权益,以及法律制度能通过强制措施惩罚一切破坏现有农地产权关系的行为和由此产生的威慑力量来实现对农地产权的保护。有效的农地产权保护能够给当事人一个稳定的预期,以使当事人能够对未来做出收益与成本分析,从而做出长期投资决策,对土地实行集约经营。反之,若一项产权制度不能给当事人形成一个稳定的预期,则当事人的短期行为与投机行为就不可避免。现行的农地产权制度正是由于农民预期到土地会不断地调整,才引发他们对土地进行掠夺性、粗放型经营,而不注意用养结合,致使土地质量下降,水土流失,严重破坏了土地生态环境;也正是由于现行农地产权制度对农地产权保护的弱化,使不少地方政府只顾眼前利益,以推进城市化之名而不顾后果地大量征收农地,致使农地数量锐减,大量的农地荒芜或低度利用。再次,农地产权的可转让性。农地产权的可转让性是指在产权明晰化的基础上,农地产权可以作为特殊商品通过市场机制在不同的经济主体之间合理流动。农地产权可转让性的直接效率意义是实现资源的动态优化配置。因为只有允许合理流动,才能使稀缺的农地资源在比较利益的驱使下和市场机制的作用下,不断地从低效率的使用者流向高效率的使用者,使农地使用者的能力与其拥有的农地资源数量、质量相一致,做到人尽其才、地尽其力,从而实现农地资源的动态优化配置;农地产权可转让性更长远的效率意义是能够对产权提供有效的保护,使农地资源的价值在流动中得到真正体现,农户对农地的投资在流动中得到合理的补偿,进而极激励农户更好地利用和保护稀缺的农地资源,提高农户对农地投资特别是中长期投资的积极性,从而实现农地资源的可持续利用。   三、完善现行的农地产权制度的建议   自改革开放以来,我国农村普遍实行了农地集体所有、家庭承包经营的农地产权制度。这种产权制度改变了传统制度下农地产权高度集中的弊端,实现了农地所有权与承包经营权的分离。这种分离有效地解决了搭便车和监督问题,并使农民拥有了剩余索取权,真正体现了“多劳多得、少劳少得”的按劳分配原则,极大地调动了广大农民的生产积极性;同时,农地所有权与承包经营权的分离又在一定程度上克服了传统农地产权制度的权利、责任和义务与风险脱节的弊端,提高了农地资源的配置效率和利用效益。但随着市场经济体制的建立和农产品的市场化,这种产权制度日益暴露出其自身的不彻底性和不完善性,并开始制约农地资源的可持续利用。分析起来,其主要原因是:农地的集体所有权的产权主体不明晰,导致农民无法直接与土地征收者——政府直接进行谈判,而各级政府出于自身利益考虑容易与企业形成共谋关系,强制征收土地,而以最低补偿价补偿农民,最终导致耕地的大量流失;农地承包经营权不稳定,导致农民进行掠夺式经营,影响了土地利用的生态持续性;农地处置权难以落实,导致农地流转困难,限制了农业经营的规模化和现代化,从而影响了土地利用的经济持续性。因此,进行农地产权制度创新,是实现农地资源可持续利用的必然选择。   完善现行农地产权制度的核心可以概括为“弱化所有权、强化和细化承包权、放活使用权”。造成农地所有权主体不明晰的原因是多方面的,既有种种复杂的历史因素,也有

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