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财政分权改革与协商型中央

在中央与地方关系的研究中,占主导地位的观点是集权—分权二分法,即认为中央与地方的关系实际上是一种委托与代理结构,在这种结构中,中央可以根据自己的意愿随意调整中央—地方之间的权力关系,对地方政府权力的“收”或“放”的主动权基本是掌握在中央手中,地方只是被动的政策执行人。

但这种传统的理论已很难解释新时期的中央—地方关系。当前的中央与地方关系(下称央地关系)已并非简单的命令与服从,而是充满了谈判、妥协与变通。换而言之,中央与地方之间已经是协商型关系。因此,有必要运用新的方法与范式重新审视央地关系,才能发现并解释在央地关系中出现的新因素。

本文主要从三个方面论述中央—地方协商关系形成的内在逻辑。首先阐述财政分权改革所促成的地方政府角色的转变;其次,讨论改革过程中政治集权与财政分权的关系;最后讨论中央—地方双方客观存在的相互依赖以及由此产生的权力“内化”需要,从而论证协商型中央—地方关系是财政分权改革的必然结果。

一、财政分权与地方政府的双向责任

在二十世纪八十年代的分权改革中,除了财政、经济上的放权,地方在政治、行政、立律等权力领域也有所扩展。在很大程度上,地方政府不仅仅是一个基于地方产权的经济实体,而且,还俨然成为国家结构中相对独立的次级权力中心。地方政府这种权力与地位,使它不可能只是作为中央政府的一个代理机关而存在,而是存在着对中央及对地方的双向责任。

八十年代之后,政府的合法性基础已发生了变化,基于意识形态的合法性逐渐减弱,主要的合法性资源由经济发展提供。由于地方是经济发展的主要推动力量,因而,地方政府的作为,在实际上就与整个政权的合法性基础关系甚大。在这种情况下,地方官员的权威基础也产生了新的因素,一方面,他们事实上由中央任命,因而他们必须对中央负责;另一方面,地方官员必须有效地发展地方经济, 维护和代表地方利益, 满足地方民众的需求, 尤其是地方政府内部、社会精英、城市居民和国有企事业单位职工的生活福利, 才能在一个地方获得强有力的支持和较高的权威, 否则就会受到地方舆论的普遍谴责。

在中央的目标模式中,地方政府的这种双向责任是有可能统一起来的。为了达成这种统一,中央采取了一种特殊的激励机制,就是将政绩作为考核干部的主要指标,经济发展得好的地方干部可以得以升迁。通常,这种激励机制同产权地方化、地方利益共同体的形成具有正向的、相互加强的关系。它使地方政府能够兼顾它所背负的双向责任:既对中央政策负责,又对地方经济增长率负责。或者说,发展地方经济就是对中央负责。实践表明, 在中国现行政治制度下,越来越出现一种倾向:地方政府官员的提升与当地的经济发展是成正比的。地方经济发展了,地方官员升迁和进京做官的机会就增大。[1]

然而,事实上,地方政府这两方面的责任并不总是一致的。比如,由于中央政府推行区域发展战略,这意味着在同一时期,有些地方将为其他地方的发展“多做贡献”;再比如,中央要对整个宏观经济的平衡负责,因而当全国宏观经济发展过快的时候,就需要地方缩减投资,减缓经济发展速度。在大量诸如此类的事务中,地方利益同中央利益并不是完全吻合的。在这些情况下,地方政府必须在对中央的整体利益负责与对地方利益负责之间做出选择。由于地方的产权主要归地方政府,因此,地方利益在很大程度上包含了地方政府自身的利益。这样,地方政府就从单纯的中央政府代理人,转化为更多地代表地方利益、为地方利益与中央讨价还价的权力主体。

同时,随着地方经济的发展,地方社会也逐渐发育,地方民众、精英及整个地方官僚阶层,也会对地方领导形成压力,使得他们为地方利益而向中央讨价还价。在全国致力于经济发展和物质利益满足的制度环境中,如果地方领导不能对地方经济发展负责,不能找到发展地方经济的方法并取得一定的成绩,他们就会面临自下而上的合法性危机。即使由中央派到地方的领导,也必须明确地代表地方利益,在发展地方经济方面做出成绩,才能获得认同与支持。更重要的是,这种自下而上的认可机制部分地被现有政治制度所包容,地方干部如果不能顾及地方社会的利益,它就有可能被合法地罢免。

地方政府的责任机制的变化,使得地方政府在央地关系中,不可能只是扮演顺从的角色,而是必须经常从地方利益的角度考虑问题。由于地方利益与中央的整体利益并不必然重合,于是地方在同中央的关系中,就产生了经常的谈判、讨价还价。从中央的角度考虑,由于中央的政策必须要得到地方政府的支持才能得以执行,如果不顾地方的反对,对地方下硬命令,则地方在中央的权威下,往往会采取阳奉阴违的方法,变通执行中央的政策。因此,央地关系不可避免地转变为协商和交换的关系。

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