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完善区域政策促进区域协调发展的思考和建议

摘 要: 党的“十六大”提出促进区域协调发展的方针以来,我国相继实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴和中部崛起战略,取得了巨大的成就。党的“十七大”进一步明确,“要继续实施区域发展总体战略,深入推进话部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展”。十六大”以来西部大开发完善了基础设施,改善了生态环境,缩小了同东部地区增长速度的差距;东北振兴使很多企业提高了市场竞争力,许多城市焕发了活力;中部崛起战略推动了东部地区的产业转移,初步形成了东中西协调互动的格局。目前区域经济发展中存在的主要问题在于保护生态环境成为区域发展的重要课题。地区间经济与人口分布失衡,经济社会发展差距仍在扩大。后发地区发展热情持续高涨,区域竞争激烈,宏观调控面临新的挑战。促进区域协调发展的政策法律体系不健全。文章的最后作者提出了对促进区域协调发展的政策建议。

关键词: 区域政策,区域协调发展,东北振兴,中部崛起战略,产业转移,宏观调控,劳动力流动
 
   党的“十六大”提出促进区域协调发展的方针以来,我国相继实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴和中部崛起战略,取得了巨大的成就。党的“十七大”进一步明确,“要继续实施区域发展总体战略,深入推进话部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展”。认真总结近几年来我国在区域协调发展方面的经验和教训,进一步完善相关的政策和措施,对落实“十七大”关于推动区域协调发展的要求具有十分重要的意义。
  
  一、“十六大”以来区域政策的成效
  
  “十六大”以来,区域协调发展战略全面推进。在土地总量控制,节能降耗的政策背景下,东部地区产业结构升级有了突破性进展,市场竞争力不断提高,经济实力持续增强。西部地区基础设施建设迈出实质性步伐,特色经济发展成效显著,财政转移支付的力度也大为增强。东北等老工业基地振兴战略顺利启动,体制改革、经济发展和资源型城市转型取得了初步成效。2005年,中央又做出了促进中部崛起的战略决策,制定了促进中部地区崛起的总体思路和具体措施。这些都是贯彻中央区域协调发展方针,建立和谐社会的具体体现。
  
  (一)西部大开发完善了基础设施,改善了生态环境,缩小了同东部地区增长速度的差距
  
  实施西部大开发战略以来,西部地区的经济建设获得了巨大的成就,除在调整产业结构、深化国有企业改革方面有了大的进展之外,还重点加强了基础设施建设和生态工程建设。青藏铁路、西气东输、西电东送、支线机场、干线公路相继开工建设,这些工程项目的建成,对西部地区的生产力发展是一个有力地促进。5年累计,国家支持西部地区开工建设60项重点工程,投资总规模8500亿元,其中国债投资2700多亿元。交通干线建设方面,5年新增公路通车里程9.1万公里,青藏铁路累计铺轨777公里;建成干线机场和支线机场23个,在建项目13个。两电东送工程,累计开工项目总装机容量3600多万千瓦,输变电线路13300公里,新增向广东送电1000万千瓦建设任务提前一年完工。西气东输工程,仅用不到三年的时间,于2004年12月30口全线建成并且商业供气。水利设施方面,建设丁四川紫坪铺、宁夏沙坡头、广西百色、内蒙尼尔基等一批大型水利枢纽工程,对115个灌区进行了改造,建没了535个节水示范工程。退耕还林工程,累计完成退陡坡耕地还林1.18亿亩,荒山荒地造林1.7亿亩。从2003年开始实施的退牧还草工程,已经累计治理严重退化草原1.9亿亩。天然林保护、京津风沙源治理、长江上游水污染防治、西部中心城市环境污染治理等重点工程进展顺利。
  实施西部大开发战略不仅加快了西部地区的发展,而且扩大了国内市场,拉动了东中部地区的经济发展,为中国经济持续稳定发展注入了活力,,西部大开发不但没有影响东部中部地区的发展,反而为东部地区的加速发展开辟了新的市场空间,随着西部地区收入水平的提高,市场会越来越大。随着西部大开发的稳步推进,西部地区为东中部地区提供了大量能源、矿产品、特色农产品等资源,支持了东中部地区经济发展和人民生活的需要。西部大开发也给东中部地区企业“西进”提供了大量的投资机会。扩大了东中部地区的市场空间,促进了产业结构调整并增加了就业机会。东中部地区同时也是西气东输、西电东送、交通干线、退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理等一大批西部开发重点工程的直接受益者。因此,实施西部大开发,不仅加快了西部地区的经济社会事业发展,而且促进了全国生产力合理布局和产业结构的战略性调整,对整个国民经济的持续、快速、稳定增长发挥了重要的拉动和促进作用。
  
  (二)东北振兴使很多企业提高了市场竞争力,许多城市焕发了活力
  
  中共十六大报告提出了支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业的方针。
  从2004年开始,国家给予东北地区增值税转型、社会保障体系建设、国有企业“厂办大集体”改革等试点和优惠政策,尤其是财税政策、金融政策和社会保障政策的实施,东北地区享受到诸多优惠政策,企业的原有负担大量减少,新的综合负担将低于全国水平,企业的市场竞争力得到较大提高。同时,生态环境治理和基础设施建设的加强,优化了企业发展的外部环境。
  实施振兴战略以来,东北三省体制改革、机制创新步伐加快,对外开放度提高,经济持续快速增长,就业增加,社会保障体系初步建立。三年GDP年平均增速为12.6%,比实施振兴战略前三年(2001~2003年)增速提高了2.6个百分点。投资环境有所改善、政策效应开始显现、招商引资吸引力增强,东北吸引国内外投资的“洼地”效应正在显现。2006年,三省总人口占全国的8.2%,GDP占全国的8.6%,而社会消费品零售总额却占到全国的9.3%,社会消费趋于活跃,市场需求比较旺盛。国企改革取得重大突破。截止到2006年底,辽宁省85%以上的国有大型工业企业实现了股份制改造,国有中小工业企业产权制度改革基本完成。2006年东北三省装备制造业工业总产值同比增长30%以上,超过全国4个百分点。利润增速也远高于同期全国装备制造业利润和东北三省工业的利润增速。
  
  (三)中部崛起战略推动了东部地区的产业转移,初步形成了东中西协调互动的格局
  
  中部地区国土面积占全国的10.7%,人口占全国的28.1%,劳动力资源丰富,是我国最大的农村富余劳动力跨省输出基地,劳动力成本低,劳动力的素质较高,同时高等教育也比较发达,能够支撑各类产业的发展。但中部地区在经济发展中制约因素也比较明显:一是城市发育不良,城市化水平低,农村人口多是经济发展缓慢的重要原因;二是县乡自我发展能力弱,县乡财政普遍比较困难,影响了农村水利、交通运输等基础设施条件的改善和区域经济发展环境的优化;三是交通基础设施建设相对滞后;四是农业比较效益低,农业基础比较薄弱;五是资源优势未转化为经济优势,制造业尚未成为主要的支柱产业。
  党中央、国务院从全面建设小康社会全局和建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的总体目标出发,在先后提出推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地等区域发展战略的同时,对促进中部地区的发展做出了一系列部署和安排。2004年9月,“促进中部地区崛起”写进了党的十六届四中全会的决定。2006年4月,中央专门颁发文件,从多方面提出了促进中部崛起的政策意见。中央的战略决策与一系列政策安排,对中部地区崛起发挥了强大的推动作用。
  近两年来,中部六省在“中部崛起”战略的鼓舞下,经济发展迈出了健康的步伐。能源、原材料、装备制造业、农业和农产品加工业都获得较快发展,增长速度已有所加快。东部地区产业转移的步伐不断加快,初步形成了东中西协调互动的格局。
  
  二、目前区域经济发展中存在的主要问题
  
  “十五”期间,随着我国国民经济持续稳定增长,各地区经济总量显著增加。2001~2005年,GDP年均增长速度与“九五”时期相比,西部地区提高了2.32个百分点,超过了中部和东北三省的经济增长速度。在各地区经济普遍增长的同时,经济增长速度_卜的差距扩大的趋势得到了缓解。但在取得巨大成就的同时,我国区域发展还存在着以下一些比较突出的问题。
  
  (一)保护生态环境成为区域发展的重要课题
  
  以重化工业为核心的经济规模快速扩张给环境带来越来越大的压力。圈地铺摊子大量占用耕地并破坏自然植被,工业废水排放污染土壤和水源,大量二氧化硫排放污染空气,都使生态环境承载着越来越大的压力。滇池、巢湖、太湖及其他内湖和重要水系甚至近海海域受到污染的程度越来越严重。在不过多影响经济发展速度的前提下减少环境污染,减轻环境压力,加快建设资源节约型和环境友好型社会,是工业化、城市化加速时期宏观调控的重要课题,也是以前的宏观调控没有碰到的或者还未当作议事日程的内容。
  
  (二)地区间经济与人口分布失衡,经济社会发展差距仍在扩大
  
  改革开放以来,国内外投资和产业持续向沿海地区转移,经济布局也呈现向沿海地区集中的态势,形成了若干支撑全国经济增长的经济密集区。从国际经验看,经济总量集聚的地区,同样应该是就业机会多、人口相应集中的地区。日本三大都市圈,GDP占日本70%,也集中了65%的人口,地区之间人口分布与经济布局是均衡的,区域之间的发展也比较协调。而我国人均GDP最高的省区是最低省区的十多倍。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群人口占全国15%,但拥有35%的经济总量。改革开放以来,我国打破了人口固化的格局,出现了外地劳动力大量流入发达地区打工这种“异地转移”的情况。这种人口流动对支撑经济增长和缩小区域差距和城乡差距起着积极的作用。但由于体制和政策制约,我国绝大部分转移人口还未能成为真正的当地居民,从而使人口流动促进区域差距缩小的机制难以发挥,只能形成大规模的人口季节性流动,并带来许多负面效应。经济总量大、经济高增长的地区没能相应吸纳更多的人口,而广大的中西部地区由于没有资金、企业的集聚,经济难以快速增长,也就没有增加就业和收入的机会。人口与经济分布的不均衡,直接的结果是地区差距扩大,区域间不协调性增强,区域矛盾突出。
  地区间教育、卫生等社会事业的软硬环境也存在较大差距,东部地区远好于中西部地区。东部地区科研院校多,人均受教育程度较高,信息交流便利,科研成果转化率较高。东部地区在吸引了大量外资的同时,也吸收了国际上的先进管理经验,建立起了适应全球化的管理机制。在长期不平衡发展的作用下,地区经济进一步发展的软环境也产生了显著的区域差距。
  欠发达地区大都存在资源、环境、经济、社会等问题交织在一起的情况,形成了不同程度的相互影响,不同的类型区在空间出现重叠,如生态脆弱地区一般也是欠发达地区,老工业基地中分布着大量的资源型城市,更增加了解决上述问题的艰巨性和复杂性。

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