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发达国家区域经济政策的路径建构与思考

【摘要】发达市场经济国家的区域经济政策有着深刻的经济、政治、社会背景和规范的管理体制。随着区域经济理论的发展,其区域经济政策也相应经历了准备、兴起、调整与发展等四个阶段。在此基础上,对我国区域经济政策的路径建构提出了5点见解。

    区域经济政策是中央与地方政府为促进区域经济、社会与环境协调发展,解决区域经济问题而制定的政策与措施的总和。发达市场经济国家(以下简称发达国家)在解决区域经济问题的过程中,逐步建立了相对完善的区域经济政策体系,其弱性路径的建构特征对转型期中国区域经济的协调发展具有重要的理论与实践价值。

    一、政策背景

    发达国家区域经济政策的产生与发展有着深刻的经济、社会与政治背景,其根本原因是这些国家的区域经济差距影响到其政治和社会的稳定。区域经济布局中,存在着城市经济区与农业经济区、经济密集地区与稀疏地区、发达“中心地区”与落后“边缘地区”之间的差异,这些差异的失控极易导致区域经济发展不均衡,引起区域间就业与收入差距过大和局部经济问题(膨胀问题、萧条问题和落后问题等)凸现,阻碍国民经济的协调发展。区域经济发展水平悬殊,还会引发经济发达地区与欠发达地区之间的对立,一旦与民族、宗教和历史等问题交织在一起,将导致社会动荡,威胁到国家安定。而发达国家的“选民政治”现象迫使各政党及其领导人在议会和政府首脑选举中不得不高度重视选票在不同阶层和地区的分布及选民的意向。政府为维护政权的稳定和兑现施政纲领也非常关注区域经济问题的解决,而实现这些目标的重要手段就是采取相应的区域经济政策。

    二、理论基础

    自凯恩斯理论产生以后,市场经济国家开始了干预区域经济运行的进程,西方经济学也开始讨论区域经济差异形成的原理、表现形式和解决问题的理论模式。如增长极理论主张在受援地区培植“增长极”,以此可以带动落后地区的经济发展。累积因果理论则认为社会经济各因素之间的关系并不守衡,是以累积循环方式运行的,条件较好的区域由于初始优势而能比其它区域超前发展,这些区域就能通过累积因果效应不断积累有利因素,从而进一步强化和加剧区域间的不平衡。与该理论相联系的、观点比较接近的极化-涓滴效应学说和中心-外围模型认为,一个国家的经济增长会率先在发展条件优越的区域发生,并对欠发达区域产生支配作用。经济发展必然伴随着生产要素从外围区向中心区的极化效应、回流效应和中心区向外围区的扩散效应或涓滴效应。因此,国家应当从多个角度干预区域经济的发展过程,通过营造(不是改变)有利于扩散或回流效应的环境,加强发达地区的涓滴效应,促进欠发达地区的经济发展与积累,缩小区域差距。同时,欠发达地区市场需求的扩大也有利于发达地区经济的持续增长。梯度推移理论指出,区域间存在经济与技术发展的梯度差异和产业与技术由高梯度地区向低梯度地区扩散与转移的趋势,区域经济发展的兴衰主要取决于该地区产业结构的优劣及转移,产业的适时转移是高梯度发达地区产业结构调整的需要。当转移的趋势出现后,政府应制定适宜政策加以诱导,以促进区域经济的协调发展。合理的区域分工与合作能够提高区域内所拥有生产要素的生产率和福利。绝对优势假说认为区域应该按照其绝对有利的生产条件去进行专业化生产和区域间交换,而比较优势假说则强调各区域应按照比较优势参与区域分工。要素禀赋假说解释了在自由贸易和生产要素具有替代性的前提下,各地区相对密集地使用其较充裕的要素生产产品,通过区际贸易,各自都可以获得比较利益,从而有利于消除区域经济发展差距和提高整体福利水平。输出基础理论认为区域经济增长由输出部门的发展所决定,取决于区外需求的扩张,通过发展输出部门来积累资本,可以带动区域经济增长。按此推论,当一国政府采取相应的区域经济政策引导相关要素向特定区域集中,可以调整或优化该区域的经济结构或产业结构,扩大区际联系,积极发展输出部门,促进其经济增长。区域经济活动外部性和区域利益主体间的信息不对称,将诱发区域逆向选择与道德风险,区际冲突将成为可能。博弈双方即政策制定者(中央政府或各级地方政府)和政策接受者(各级地方政府、公众或企业),其不同的目标和利益追求导致博弈各方出现利益冲突及行为不一致现象,从而使区域经济政策的分析与制定具有典型的博弈特征。

    进入九十年代,以克鲁格曼为代表的新经济地理学认为专业化生产和区域贸易分工的动力更大程度上来自于规模经济、收益递增和不完全竞争,造成规模收益递增的市场、技术及其它因素是在区域经济的集聚过程中形成的。在认可劳动力市场、技术外溢、中间商品的供需关系是区域经济活动集聚动力的基础上,克鲁格曼认为相对于技术外部性而言,资本的外部性(市场规模效应)要重要得多,是国内区域经济非均衡分布的重要因素。而新竞争经济学家波特则指出产业集聚能够加快市场信息的交流,从而增强产业集群的活力,进而提高区域竞争力。新增长理论认为拥有更高实物资本和人力资本水平的发达区域,因资本的收益递增将进一步加强它们最初的优势从而变得更富有;而那些落后区域由于人力资本缺乏而可能陷入贫困陷阱。技术进步是内生的,技术外部性对于区域经济发展具有极其重要的作用,知识(或技术)与人力资本外溢效应的存在是经济持续增长不可或缺的条件。税收政策、贸易政策、产业政策等政府政策可能对经济增长产生长期影响;而政府对研究与开发(R&D)和人力资本投资政策的税收优惠和财政补贴,有利于促进区域经济增长。

    资源消耗型的传统工业化模式引发了世界范围内的能源、资源、环境问题,各国开始重新思考区域发展模式。此时,可持续发展理论被引入到区域发展理论与实践中,主张经济、社会与环境协调发展,重视区域生态治理和综合规划。

    三、制度建设

    为增强政策的权威性和有效性,各国普遍采取立法的形式,规定区域经济政策的基本原则、资金来源、管理机构、政策手段、责任监督等,以促进区域经济政策目标的有效实现。

    发达国家区域经济政策规定有明确的目标区域范围和类型、目标区域的选择标准和具体的政策手段。设立专门区域经济管理机构,负责区域经济政策的制定和实施,定期召集区域经济政策的相关机构或人员进行会晤,沟通信息,协调行动,评价区域经济政策的效果,提出区域经济政策的调整意见等。

    区域经济政策既有宏观政策和微观政策,也包括支持性和限制性政策,主要有财政、投资、产业、法律等措施。财政政策主要包括:(1)实行累进税政策—可以对不同经济发展水平地区的财政收入起到自动调节作用。(2)税收优惠政策—通过减免税收、出口退税、税收返还、加速折旧等方式,对受援地区的税收给予优惠。(3)财政补贴政策—有些国家对边远、落后或低收入地区进行财政补贴,对在特定地区就业的人员提供补助。(4)投资补助—政府对在特定地区投资的企业提供补贴或优惠贷款,以吸引资本的流入。(5)财政平衡政策—中央同地方以及地方政府间平衡财政收支,保障各地区生活水平相对平衡的政策。(6)政府采购政策—通过分配政府的商品和劳务采购合同以及研究与开发经费来影响区域经济发展。(7)产业与投资政策是中央政府利用其在基础设施及生产性建设项目上的投资决策权,通过所属投资機构对重点地区的特殊项目进行投资,或对产业活动的投资和经营进行直接或间接控制,形成符合中央政府意愿的区域分工格局。但除日本(政府引导型国家)外,中央政府的投资决策权较小,因此,较少运用该手段或仅作为其它手段的补充,有时还结合分散办公机构和建立区域开发机构等辅助手段来实现上述目标。(8)发达国家主要依靠法律手段来干预区域经济发展。不仅颁布法律来规范区域经济政策体系的运作,还常常对具体的区域经济政策手段和环节作出明确的法律规定,依靠法律的强制力实现区域经济政策目标。

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