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开放经济下的中国食品安全管制:理论与管制政策体系

  这些年中国不断发生食品安全事件,出口食品屡屡遭到国外限制。2005年中国曝光十大食品事件,涉及知名企业的食品安全问题。中国食品安全问题已经引起了政府的高度重视。全国质量技术监督部门把2006年确定为“食品安全年”,以强调对食品安全的管制。近期,美国亦连续发生“毒菠菜”、 “问题生菜”等食品安全问题,再次敲起了关注食品安全的警钟。随着世界经济开放程度的加大,食品进出口贸易将不断扩大,这意味着食品安全问题将成为世界性的问题。鉴于此,为了确保开放条件下对食品安全管制的有效性,中国必须构建食品安全管制的政策体系。
  
  一、信息不对称与食品安全管制
  
  (一)信息不对称导致资源配置的低效率
  
  根据经济学原理,完全竞争市场是最具经济效率的市场。在完全竞争市场中,假定企业和消费者有关于资源和产品的完全信息。对于企业来说,完全的信息则反映关于各种资源的边际生产力的知识、关于把这些资源有效组合的适当技术的知识以及对企业产品需求的知识。对于消费者来说,完全的信息反映关于产品价格和质量的知识。但是,在某些市场上,往往出现信息不对称问题。信息不对称是指交易双方占有的交易信息不均衡,一方比另一方占有较多的信息,处于信息优势地位,而另一方则占有较少的信息。处于信息劣势地位。
  经济学研究表明,在市场交易过程中,不同程度地存在信息不对称问题。例如,在产品市场上,交易双方一般由生产者、销售者和消费者组成。其中,生产者一般只生产少数几种产品,能够充分掌握自己所生产产品的过程、质量和成本等方面的真实信息,对于销售者和消费者而言,明显处于信息优势地位。销售者虽然不可能像生产者那样占有第一手的完全的产品信息,但经过多年的销售活动,对自己所经营产品的质量、可靠性、性能价格比等相当的了解。这对消费者而言,就形成了较大的信息优势。由此,在产品市场上,消费者完全处于信息劣势地位。信息不对称将导致“逆向选择”等问题。使市场不能有效配置资源。进一步分析发现,信息不对称现象导致不知情,得到错误信息的生产者和消费者很可能会对产品的价值作出不恰当的判断。因此,他们不愿意出售或购买产品和服务,市场也就不能达到产出的社会效率水平。并且,对消费者而言,由于难以观察产品质量,其结果可能导致市场的崩溃。这是因为,产品质量的不可观察性导致所有不同质量的产品的售价都相同。若购买者预期价格与质量之间存在递增关系,则设定最高价总是符合销售者的利益。显然,销售者的定价违背购买者的预期。可见,在消费者没有掌握关于产品和服务质量信息的情况下。市场无法按照“质高者价高”的原则来刺激生产者把更多的资源用于生产高质量产品。信息不对称导致低质量产品过度供给或市场完全终止交易。这时,市场则无从发挥对资源进行有效配置的作用。
  
  (二)信息不对称与食品安全管制需求
  
  随着经济的发展。消费者逐渐从关注食品的可获得性到关心食品质量,包括:食品的味道、营养成分和安全性。由于食品消费直接关系到消费者的卫生健康,显然。安全性是食品质量特征最重要的构成要素。
  食品安全管制的理论基础是信息不对称理论。在信息不对称的食品市场中。市场均衡依靠食品安全信息在消费者之间传递的成本以及消费者使用食品安全信息的能力。而消费者要了解关于食品安全的相关信息比较困难。在产品市场上,尼尔逊(1970)按消费者获取产品质量信息的途径,将所有产品分为搜寻品、经验品和信用品。
  搜寻品是消费者在购买前就能了解到的产品质量信息,例如:食品的色、光泽、大小、肥瘦、品牌、商标、包装、价格和产地等。在食品市场中,这类信息是完备的。在提供消费者购买的食品质量特征方面,市场一般能够发挥作用,竞争的食品市场可以达到有效率的均衡。政府需要做的仅仅是对食品广告、商标等的管制,以防止假冒食品出现。
  经验品是消费者在消费之后才能了解到的产品质量信息。例如:食品的新鲜程度、口感和味道等。这类市场中,消费者在购买前对信息无从了解,但购买后消费者能认识到产品的质量。通过消费者重复购买某种产品.企业可以构建立自己产品的声誉。在信誉机制作用下,消费者逐渐地了解产品质量,企业就可以为高质量的产品定高价。可见,这种不拥有事前购买完全信息的市场与拥有完全信息的市场将会获得同样的结果。
  信用品是消费者在消费后也无法了解的关于产品质量的部分信息。例如,农药兽药残留指标、重金属含量指标、菌类总数、是否含有抗生素和激素、各种营养元素是否达标等。由于消费者受自身专业水平的限制和食品检测成本的制约,即使在食用这类食品后,也没有能力对食品的这类信息进行判断。由于一些毒素会推迟诱致疾病的发生,食用这些食品后对身体健康的影响,一般在若干年甚至几十年后才能知晓。这一特点使消费者不能把疾病与所消费的受到污染的食品联系起来。另外,由于消费者很难直接观察到高质量食品的生产成本比低质量食品要高,无法区别高质量与低质量食品。会出现低质量食品将驱逐高质量食品的“逆向选择”现象。
  综上所述,经验品、尤其是信用品存在严重的信息不对称现象,均可导致市场的混乱。给消费者带来损失。因此,就必须实行政府管制。食品安全管制正是通过一系列强制性的管制政策和手段。强化对食品生产、销售者个人利益最大化的制度约束,使之形成正确的价值取向和价值判断,做出符合社会总体利益的行为。
  
  二、食品安全管制政策体系的构建
  
  发达国家对食品安全均存在较严格的管制.并且呈逐渐增强管制的趋势。在食品交易中。由于对食品安全了解的信息不对称使消费者的利益受到损失。鉴于此,管制机构应通过构建管制政策体系以达到确保食品安全的目的。
  
  (一)建立食品安全管制的法律法规体系
  
  法律法规是对食品安全管制的依据。美国1906年通过颁布《食品与药品法》和《肉类检查法》对食品安全进行管制。1938年,美国政府又颁布了《食品、药品和化妆品法》。为有效执行法规.美国政府还专门设立了“食品与药品管理局” (FDA)。通过《食品、药品和化妆品法》指导FDA确保在州际间进行贸易的过程中食品不会受到污染,并保证食品生产的卫生条件以及不能贴错食品商标等。并且,为确保食品安全管制的有效性,面对现实中出现的问题。各种法规也在不断地完善。例如。美国1906年的《肉类检查法》要求对所有州际间以及国外的肉类贸易进行检查,而1967年、1968年和1970年分别通过了肉类、禽类和蛋类检查法规。在原有法规的基础上,进一步要求美国农业部(USDA)通过食品安全和检查服务来检查屠宰场所、肉类和禽类加工工厂、蛋类的包装和加工工厂。由于感官很难对食品安全有全面精确了解,尤其是对微生物或化学污染的检测。只有通过法规要求USDA利用屠宰设施对每一个流向市场的动物畜体进行检查。1994年9月,克林顿时期提议制定《病菌减少法》,规定对肉类和禽类的微生物检查。在现有的法规框架下,FDA与USDA共同提出新的食品安全管制,强制要求使用质量控制体系.即“危害分析和关键控制点管理”(Hazard Analysis Critical Control Points,HACCP)。这是一套通过对整个食品链,包括原辅材料的生产、食品加工、流通甚至消费的每一个环节中的物理性、化学性和生物性危害进行分析、控制以及控制效果验证的完整系统。
  我国政府一直比较重视食品安全问题,建国以来颁布了系列法规。例如,1953年,卫生部颁发了《清凉饮食物管理暂行办法》,这是新中国建立后第一个食品卫生管制方面的法规;1982年,全国人大颁布了《食品卫生法(试行)》,有力地促进了中国在食品管制方面的法制建设;1995年,全国人大又颁布了《食品法》,使中国的食品管制法律制度比较完备。此外,有关政府部门还颁发了《产品质量法》、 《保健食品管理法》和《食品广告管理办法》等。为确保管制法规的有效执行,中国政府于2003年组建国家食品药品监督管理局,负责对食品(药品)安全进行管制。但是,由于种种原因,中国目前食品安全状况仍不容乐观。农药、兽药残留超标问题时有发生:添加剂的误用滥用问题仍很严重;食品中毒事件时有发生等。鉴于此,中国政府对食品安全管制的法律法规也正在逐步完善中。例如,为了实行从“农田到餐桌”的食品安全管制,中国政府于2006年4月审议通过了《农产品质量安全法》,并于2006年11月起施行。这就是针对中国虽已制定了《食品卫生法》和《产品质量法》等,但《食品卫生法》不调整种植业、养殖业等农业生产活动; 《产品质量法》只适用于经过加工、制作的产品,不适用于未经加工、制作的农业初级产品。为了从源头上保障农产品质量安全,维护公众的身体健康,有必要制定专门的农产品质量安全法。
  

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