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代建制改革必须坚持社会化方向

摘 要: 代建制是优化政府投资项目管理的重要举措。近年来我国积极推进政府投资项目建设实施方式改革,对非经营性政府投资项目大力推进“代建制”,取得了明显成效,但是,事业单位代建模式在制度上存在一定的缺陷,导致低效率、高成本。因此,我们应该进一步统一思想,提高认识,按照正确的思路,从完善制度、培育市场、改进实施、强化监管、稳步推广等方面,来积极推动代建制的改革和发展。待市场发育条件具备,代建制改革必将步入全面开放阶段,即全面公开招标选择代建单位,实现项目代建的完全社会化、市场化,这是代建制改革发展的正确方向。

关键词: 代建制改革,政府投资,公开招标
 
  代建制是优化政府投资项目管理的重要举措。按照2004年7月国务院《关于投资体制改革的决定》要求,近年来我国积极推进政府投资项目建设实施方式改革,对非经营性政府投资项目大力推进“代建制”,取得了明显成效。
  
  一、代建制制度设计的初衷
  
  按照西方主流的福利经济学观点,政府提供的社会公共产品和服务不一定要由政府自己生产和供给,要尽可能发挥社会专业化资源的优势,通过竞争委托生产,取得最佳效益。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中指出:由政府提供公共产品,其运作应尽量通过市场的方式加以解决。斯蒂格利茨在《政府为什么干预经济》中指出:在公共产品供给方面,要区分“政府提供”和“政府生产”两个概念,政府提供公共产品,可通过签订合同、经济资助等手段和途径,委托私人部门生产并提供。
  代建制改革制度设计的初衷,正是为了解决政府权力与市场资本距离过近、政府投资项目预算软约束的问题,而在政府和企业主体之间增加一个“市场”环节,让企业进入公共产品的生产领域。也就是将政府投资项目由“政府生产”改为“政府提供”,政府只制定政府投资项目的生产和供应规则,提供资金支持和履行生产监督的职责,而政府投资项目的具体生产提供改由“市场”进行。代建制制度设计的目的是:利用企业产品供给的“经济人”动力和市场竞争机制来提高公共产品供给的效率,从机制上解决政府投资领域中,因政府垄断所致的公共产品供给效率低下、项目管理水平低下、投资浪费严重、公务人员腐败频发等问题。
  代建制改革的核心是:打破传统模式下“投资、建设、使用、管理”四位一体的局面,设计权责平衡的非经营性政府投资项目的激励机制、投资约束机制和利益制衡机制,来规范政府投资项目管理,从制度上激励代建主体有实现项目目标的积极性,和能够诚实有效地按照政府批准概算与设计标准完成项目,进而提高政府投资的效率。代建制改革必须以市场为依托、以竞争为手段,通过公开竞争、市场力量在经济运行和资源配置中起主导作用,来实现政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的宏观管理,由政府投资项目的直接生产、提供者向促进者、合作者、管理者和监督者角色转变。政府投资项目代建主体通过项目管理从政府获得相应报酬也要承担相应的项目风险。政府投资人通过支付相关费用把项目建设管理职责委托给代建主体行使,这也是以责任转嫁的市场方式来提高政府投资项目的质量和效率。代建项目责任机制的真正落实,足以促使代建主体从维护自身利益、规避项目风险的利己心态出发增强对代建项目实施监管,最终实现政府、社会公共利益和代建主体利益的共赢。
  
  二、事业单位代建模式的制度缺陷
  
  众所周知,政府投资项目最突出的表现为政府直接投资。当由政府出资和派遣人员、给予项目保障而组建公共部门(事业单位)统一履行代建职责时,无论是将现有政府相应职能部门重组,还是另外组建新的职能部门,不过仅仅是政府职能的内部转移,这种管理模式除了以新的集中垄断代替旧的分散垄断外,与原有政府投资项目建设实施的组织管理体制基本没有实质性区别。它既没有解决我国政府行政权力结构中最根本的分权与制衡问题,又没有发挥市场竞争优胜劣汰机制来优化配置资源的优势。这样的代建单位除扮演政府或政府部门代言人的作用外,往往不需、实际也不能承担任何经济与法律责任。项目建设即使没有按照政府批准的概算和投资规模实施,出现任何不利的结果,最后仍然需要政府来承担责任,即政府预算仍为软约束。另外,由于集中代建的事业单位独揽政府投资项目代建权,具有市场垄断地位,权力过度集中且自由度较大,运行一旦缺乏规范、制约和透明度,必将加大公共产品供应成本和为权力“寻租”创造更好的条件。此外,政府集中代建事业单位会对决策时对本单位有利的项目拼命去游说和争取,反之则消极对待、推诿拖延。这种做法将助长项目决策中的“局部利益至上”倾向,不利于提高政府投资项目前期决策工作的质量和科学性。

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