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      摘要:林权改革促进私有林发展,但林业生产的低平均利润率和私有林的准公共产品性质是私有林发展的两个基本制约因素。解决私有林发展所面临问题的公共政策需求包括明晰产权、金融支持、补贴制度和组织服务等。私有林补贴制度是政府对私有林主无偿转移财政资金的一系列政策组合和制度安排,有利于提高林业生产的平均利润率,有利于补偿私有林生产过程中外溢的生态收益,在克服私有林发展基本制约因素方面具有明显的优越性,是私有林发展的主要制度需求。

  关键词:私有林;补贴制度;平均利润率;准公共产品
   
  1 我国私有林发展面临的基本制约因素
  
  根据对私有林发展面临的矛盾和潜在问题的分析,私有林发展所面临的制约因素主要源自于林业的低平均利润率和私有林的准公共产品性质,其中,私有林的准公共产品性质还一定程度上决定了私有林生产的低平均利润率。
  
  1.1 林业生产的低平均利润率
  林业生产是自然再生产和经济再生产相结合的生产,并且自然再生产发挥更主要的作用,经济再生产的作用有限,这决定了其社会平均利润率相对低于其他部门,主要表现如下:
  
  (1)林业生产的长期性,既影响市场调节与激励作用,也影响资金周转速度。林木的培育周期少则十几年,多则几十年,其长期性与瞬息万变的市场经济很难适应。生产的长期性,也降低了林业的资金周转速度,一方面增加了资金的使用成本,另一方面对林业投资者提出了更高的要求,缺乏资金实力的投资者难以对林业进行有效的资本投入。(2)林木生产的自然力作用。经济再生产与自然再生产结合的林业生产中,自然力起重要作用,林木净生长率远低于工业投资利息率,这就很难把资源优化到林业部门,更不可能优化到公益型林业[1]。(3)林业生产风险大。培育林木是林业的主要任务之一,林木是长在广阔的山野之上,自然诸因素无不给树木造成损失,加之病虫鼠害、森林火灾等,特别是林木生长周期又长,使林业累加风险率也大。(4)林业经营信息的不对称。林业生产大多处于交通不便、信息闭塞之地,加之分散的林农对产品的市场价格、供求数量及趋势、产品质量、森林灾害发生规律等情况掌握有限。另外,林业生产者对森林多种功能的作用认识不足。林业生产的长期性,使生产者难以把握长期的价格趋势、供求变化态势。信息的不对称性使林业投资利润率低于社会平均利润率。
  
  1.2 私有林的准公共产品性质
  1.2.1 私有林是准公共产品
  对公共产品性质的分析至今主要有两种思路,一是以萨缪尔森、马斯格雷夫、萨瓦斯等为代表的从产品本身的特点,通过排他性和竞争性两个维度把物品分为纯公共物品、准公共物品和纯私人品三大类。其中,准公共物品并不严格满足非竞争性和非排他性。二是从消费者主体选择的角度,主要代表是巴泽尔,他认为个人在具体的约束条件下,根据产权界定的边际效益与边际成本的比较,选择将产品当做私人产品或放弃其产权使其成为公共品,或者部分界定产权使之成为混合产品。
  可见,准公共物品所提供的利益的一部分由于有明显的排他性和竞争性,个人将其界定为私人产品的边际效益高于边际成本,从而具有私人产品的特征;但其利益的另一部分排他性和竞争性不严格,个人将其界定为私人产品的边际效益低于边际成本,具有公共物品特征。
  当前的私有林几乎都是商品林,私有林主可以通过砍伐林木或采摘水果等取得经济效益,私有林生产的木材或水果等林产品具有排他性和竞争性,是典型的私人产品。然而,如同木材一样,生态效益包括净化空气、防风固沙、调节气候、涵养水源、森林景观等也是私有林的产品,就像北京市1999年采用替代法对全市森林生态价值进行测算,当年森林生态价值为2 119.88亿元人民币,是林木产出价值的13.3倍。可见,生态功能是私有林的重要产品,这些生态功能的排他性和竞争性不严格,私有林主将其界定为私人产品的边际成本远高于边际收益,具有公共物品的性质。因此,以商品林为主要组成部分的私有林是准公共物品。
  1.2.2 市场机制的失效
  私有林在营林过程中,生产有形林产品的同时也生产生态功能。有形林产品同时具有竞争性和排他性,可以进入市场通过市场价格机制的作用转换为经济效益。但生态功能不同于一般产品:一是不具有实物性,无法通过直接的交换关系实现其价值;二是它的消费过程无法界定,人们随时随地可以享用森林的生态效益,而不必立刻为这种享用付费;三是消费主体的不确定性,邻近的水电公司、居民,下游城市群都有可能成为森林生态效益的享用者。这些特性使私有林生态功能未能在市场机制下给私有林主带来经济效益。
  据资料显示[2],福建森林每公顷每年可创造的效益总值为10 014元,而经营者可获得的经济效益仅为869元,其中生态功能效益9 145元外溢给社会,无法透过市场机制补偿给森林经营者。可见,如果森林经营资金来自于私有资金,市场机制的失效使经营林业的私有收益远小于社会收益,从而导致私有林供给量小于社会效用最大化的需求量。
  根据公共经济理论,为了使私有林生产达到帕累托有效,必须使私有林的生态效益内部化,即私有林为社会生产的生态功能必须得到补偿。生态功能的非排他性和非竞争性要求公共财政补贴取代市场机制作为私有林生态效益的补偿渠道。
  1.2.3 采伐限额制度无偿占有私有林的生态效益
  私有林的生态功能这一公共物品是由私人经营商品林过程中附带提供的,难以得到市场补偿。当私有用材林长成成熟林后,私有林的经济收益与生态功能将对立起来:私有林主砍伐林木获得经济收益,私有林的生态功能将消失;政府通过采伐额限制发挥私有林的生态功能,私有林主却不能即时得到林木经济收益。众所周知,私有林主经营林业是为了得到林木的经济收益,林木的收益权是属于私有林主的。而至于私有林生态功能,由于私有林主界定其私有产权的边际成本太高,往往被忽略,甚至被当成理所当然的公共物品。事实上,私有林的生态功能仍属于私有林主所有,当私有林主没有对其有要求权时,可以充当公共物品使用,而当私有林生态功能与私有林经济收益对立起来时,私有林主有权选择其中的一个,政府若想通过采伐限额制度使用私有林生态功能,就需要通过补偿等手段向私有林主购买。
  
  2 补贴制度在我国林业中的应用
  
  20世纪末期,随着我国工业化步入中期阶段,环境问题不断被提上议事日程,开始了对林业扶持的时代。财政补贴在我国林业发展中的应用主要出现在最近数十年间,总体上包括森林生态效益补偿、林业补助和林业补偿三种形态。
  森林生态效益补偿是以公共物品理论为依据,森林所有者没有从森林生态效益中获得经济利益,要求受益者给森林所有者补偿。政府往往通过补贴拨款充当这一角色。我国森林生态效益补偿的实践主要体现在天然林保护工程和退耕还林工程,货币是主要补偿方式。

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